Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Les mesures d’amélioration du contrôle

Controle

Pour faire suite à mon blogue précédent sur les mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement prisent par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures d’amélioration du contrôle.

1. Création du Bureau du contrôleur de la Ville de Montréal

Le 25 octobre 2010, la ville de Montréal a créé le service du contrôleur général rattaché à la direction générale afin de renforcer ses capacités de vérification et de contrôle interne, de promouvoir et d’assurer un comportement éthique ainsi que du respect des valeurs de la ville. Ce service regroupe une équipe multidisciplinaire qui comprend des spécialistes en ingénierie, comptabilité, éthique, enquêtes, droit, approvisionnement et juricomptabilité. Parmi ses activités, il faut compter :

  • Des analyses techniques portant sur l’ensemble des activités d’approvisionnements et qui incluent l’analyse des cahiers de charges, des coûts, des plans, des rapports, des visites de chantier, etc.
  • L’audit complète des processus, risques et contrôles de la ville
  • Des enquêtes et analyses portant entre autres sur l’utilisation inadéquate des ressources, la corruption, etc.
  • L’examen préemploi nouvellement exigé qui comprend des vérifications d’antécédents judiciaires et professionnels lors de l’embauche de tout nouvel employé de la ville.
  • La vérification de la conformité de la planification à l’exécution du contrat
  • La bonne gouvernance de la ville qui comprend des analyses de la stratégie, planification, performance et reddition de compte. Ces analyses comprennent une revue des dossiers décisionnels.
  • L’application du code de conduite des employés et soutien et conseil en matière d’éthique
  • La gestion de la ligne éthique et des missions en juricomptabilité
  • L’audit des processus de gestion de projets
  • La mise en place d’un portrait global des entreprises et fournisseurs potentiels afin de mieux connaitre les marchés locaux, nationaux et internationaux

Cette mesure représente un complément au travail du vérificateur général de la ville et un moyen de prévention de la corruption et de la collusion. Cette mesure pourrait être perçue comme un dédoublement et donc, une perte de ressource, mais il faut noter que le service du contrôleur général a un rôle opérationnel en conduisant certaines activités nécessaires au fonctionnement de la ville en plus de son rôle de contrôle. Cette mesure sera donc utile dans la lutte contre la corruption et la collusion du système d’approvisionnement.

2. Implantation d’un programme de certification des contrôles internes

La ville de Montréal compte implanter un programme de certification des contrôles internes. L’objectif de ce programme est d’assurer que le système interne de contrôle financier ne permet que l’encaissement et les dépenses autorisées, la protection des actifs et l’enregistrement des opérations aux fins de préparation des états financiers. Ce système permettra la consolidation des informations desquelles se base l’administration pour prendre des décisions. Cette mesure est intéressante à terme au processus d’approvisionnement dans la mesure où ses décisions touchent les projets d’investissement des infrastructures de la ville et permettront un meilleur contrôle des dépenses.

Le présent article conclut cette série spéciale sur les mesures de prévention de la corruption et de la collusion au sein de la ville de Montréal.

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Les acteurs du processus d’approvisionnement de la Ville de Montréal

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Trois acteurs majeurs font partie du processus d’approvisionnement des travaux publics de la ville de Montréal dont un quatrième s’ajoute pour les contrats de travaux publics égaux ou supérieurs à 40 millions de dollars canadiens tels qu’illustrés dans la figure suivante :

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Les acteurs du processus d’approvisionnement des travaux publics de la ville de Montréal.

 Une description de chacun de ses acteurs est fournie dans les sous-sections suivantes.

1.         La ville de Montréal

Les acteurs du processus d’attribution des contrats d’infrastructure sont :

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Les acteurs du processus d’attribution des contrats d’infrastructure de la ville de Montréal.

Depuis le 1er janvier 2012, la direction de l’approvisionnement est responsable de l’acquisition de biens, services généraux et services professionnels de l’ensemble des unités. Par contre, les arrondissements conservent toujours leur pouvoir d’octroyer des contrats de service professionnel. En ce qui concerne les travaux publics, la direction des infrastructures du service des infrastructures, du transport et de l’environnement a pour mission de ‘planifier la réhabilitation du réseau routier artériel et des ponts et tunnels de concevoir, de réaliser et de gérer des travaux d’infrastructures sur le territoire de la Ville de Montréal’. C’est donc, cette division qui est responsable du processus d’approvisionnement des projets d’infrastructure de la ville. Les unités d’affaires (les requérants) des services centraux et quelques arrondissements sont responsables de la planification préliminaire des projets qui comprend l’identification d’un besoin de travaux à réaliser ainsi que la production d’estimations des coûts préliminaires nécessaire à l’adoption des budgets requis et l’obtention des autorisations préalablement aux appels d’offres. Une fois, le processus de planification préliminaire complétée, les unités d’affaires transmettent à la direction des infrastructures les projets à réaliser pour les phases de conception et de réalisation. En fait, ils mandatent la Direction à titre d’experts-conseils internes. Ensuite, la division de la conception des travaux précise les travaux d’infrastructure par des visites et des analyses qui permettront l’élaboration des plans et devis ainsi que les documents d’appels d’offres. La division dresse la liste des éléments et des quantités prévus au bordereau de soumission, prépare une estimation détaillée des coûts et prévoit une provision pour dépenses contingentes avant le lancement des appels d’offres afin de s’assurer de la faisabilité des projets compte tenu du budget des requérants. Selon le vérificateur général, pour la plupart des projets, ses estimations et plans et devis sont réalisés par des ressources internes. Sinon, en cas de manque de capacités ou de ressources, elles sont confiées à des firmes de génie-conseil. Anciennement, ces estimations des coûts servaient de base à l’analyse des soumissions et l’octroi des contrats. Toutefois, à partir de mars 2010, la direction des infrastructures a confié temporairement la préparation des estimations détaillées de coûts de contrôle basés sur les plans et devis préparés par la ville à une firme d’économiste de construction. Ces estimations de contrôle servent désormais de base comparative lors de l’évaluation des offres et d’appui aux recommandations d’octroi de contrats. Ils sont scellés sous plis séparés et ouverts en même temps que les autres soumissions. En 2011, une division de l’économie de la construction a été mise en place et prendra progressivement la relève de la firme à ce sujet. La division de la conception continue toutefois à préparer des estimations de coûts avant le lancement des appels d’offres. En 2011, la division des infrastructures a séparé en deux divisions distinctes les activités liées à la conception de projets de celles liées au processus d’appels d’offres. Ainsi, selon cette nouvelle structure, les estimations détaillées préparées par la division de la conception sont désormais envoyées à la division de la gestion des projets et relations d’affaires, responsables de la sollicitation des marchés et de la communication avec les soumissionnaires.

Il faut noter que les estimations des coûts de la ville ne sont pas toujours adéquates et ne tiennent pas toujours compte des risques de sorte que les avenants peuvent être plus difficiles à gérer. De plus, sans cette estimation détaillée des coûts, il est difficile de faire un comparatif idéal pour recruter les firmes de génie-conseil responsable des plans et devis et de l’estimation des coûts. En effet, les responsables de projet de la ville se basent sur les soumissions et projets antérieurs de même que leurs expériences pour faire les estimations. Or, des changements ont été suggérés pour l’utilisation de la moyenne des offres comme guide plutôt que de l’offre la plus basse.

2.         Les firmes de génie-conseil

La ville de Montréal n’ayant pas toute l’expertise ou les ressources requises à l’interne fait parfois appel à des firmes de génie-conseil lors de la préparation du processus d’appel d’offres pour l’élaboration des plans et devis ainsi que l’évaluation des coûts du projet. Les firmes de génie-conseil procèdent aussi au choix des matériaux et élaborent le cahier de charges nécessaire à l’étape de l’appel d’offres pour le recrutement des compagnies de construction. En général, les firmes de génie-conseil seront aussi présentes lors de l’exécution des travaux afin de surveiller les aspects qualitatifs, quantitatifs et administratifs des travaux. Pour se faire, ils utilisent un ingénieur responsable de la surveillance des travaux qui a participé à l’élaboration des plans et devis. Or, il revient aussi à cet ingénieur de juger des avenants nécessaires à la réalisation des travaux alors que sa propre firme a réalisé les plans et devis ce qui peut lui donner l’occasion d’en abuser. Aussi, comment la ville pourrait-elle juger de leurs pertinences si ses ressources n’ont pas toujours l’expertise requise?

Les grandes firmes de génie-conseil réussissent mieux à percer que les petites firmes n’ayant pas toujours les ressources, l’expertise et l’expérience nécessaires, ce qui réduit la concurrence à cette étape du processus. La tendance est donc au regroupement des firmes en consortium autant les petites que les plus grandes afin de pallier aux lacunes ci-dessus ainsi que de se parer contre la concurrence. Malgré certains avantages, ceci a pour effet de rendre encore plus difficile la détection de la collusion sans parler des difficultés de gestion et de coordination que ce genre d’entente occasionne.

L’exode de l’expertise vers le privé tend à fragiliser le contrôle de la ville sur le processus d’approvisionnement et à augmenter leur dépendance envers le privé qui attire les meilleurs candidats en offrant de meilleurs salaires et conditions de travail en plus de leurs meilleures capacités à retenir le personnel spécialisé. Or, ces meilleures conditions signifient aussi des coûts plus élevés pour la ville qui doit en fait payer plus cher pour réaliser les travaux nécessaires par ces mêmes firmes de génie-conseil. De plus, les professionnelles de la ville en viennent à être plutôt des gestionnaires de firmes et de travaux perdant en capacité et expertise au profit des firmes de génie-conseil. Ceci est d’autant plus inquiétant que les firmes de génie-conseil peuvent en profiter pour augmenter leurs participations et leurs parts dans la réalisation des projets.

3.         Les firmes de constructions

Les firmes de constructions sont impliquées dans la réalisation des travaux. Ils doivent faire appel à divers sous-traitants pour réaliser les travaux. Afin de recruter ses sous-traitants, ils font appel au Bureau des soumissions déposées du Québec (BSDQ). Malheureusement, la mafia est particulièrement présente à Montréal dans l’industrie de la construction afin de faire blanchir son argent provenant de la drogue sous des couverts de légitimité. Ceci est d’autant plus facile que certains sous-traitants et experts sont payés avec de l’argent comptant, ces paiements au noir entrainent de l’évasion fiscale. Dans le domaine de la construction, la mafia procède de deux façons distinctes : 1) en introduisant leurs membres dans une entreprise ayant des présidents sans casier judiciaire, ensuite en les intimidant ou les persuadant, elle en prend le contrôle à titre de ‘partenaire silencieux’ afin de couvrir leurs transactions ; ou 2) en se procurant des terrains et devenant partenaire des développeurs ou en mettant à contribution leurs propres entreprises. La mafia cache aussi son argent par le biais de la fausse facturation. Ainsi, certains fournisseurs agissant en tant que sous-traitants dans un projet de construction vont remettre une fausse facture à l’entrepreneur général moyennant une commission de 5 ou 10 %. L’entrepreneur récupère donc son argent sous le couvert d’une facture payée. Il peut alors utiliser cet argent pour payer les sous-traitants au noir tout en gonflant artificiellement ses dépenses et ainsi payer moins d’impôt, pour faire des placements dans les paradis fiscaux ou pour financer les parties politiques qui lui assureront des contrats avec la ville.

4.         L’autorité des marchés financiers

Depuis le 15 janvier 2013, en vertu de la loi sur l’intégrité en matière de contrats publics, l’Autorité des marchés financiers (‘Autorité’) a le mandat d’approuver les demandent d’autorisation que doivent présenter les entreprises participant à des contrats et sous-contrats de construction (et de services) qui comportent une dépense égale ou supérieure à 40 000 000 $ et dont le processus d’adjudication ou d’attribution est en cours à cette date ou débute après cette date. Cette autorisation demeure valide pour une période de trois ans ce qui pourrait sembler long si la ‘nature’ des activités de la compagnie change. Cette loi vise à s’assurer de l’intégrité des entreprises désirant faire affaire avec des organismes publics ou des municipalités. Elle prévoit l’implication du commissaire à la lutte contre la corruption pour effectuer les vérifications pertinentes et nécessaires afin d’assurer à l’Autorité les informations requises à l’autorisation de l’entreprise.

5. Les acteurs dans le processus

Le schéma suivant résume l’intervention des différents acteurs lors du processus d’approvisionnement :

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*Intervenants de la ville de Montréal

Les acteurs dans le processus d’approvisionnement.

Les acteurs du privés semblent avoir un pouvoir partagé avec le publique dans la conception et la réalisation de travaux publics.

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Comprendre le processus d’approvisionnement actuel de la ville de Montréal

Description du processus d’approvisionnement actuel

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L’organisation du processus d’approvisionnement est très différente à travers le monde. Au Canada, le processus d’approvisionnement public est décentralisé au niveau municipal. De plus, bien que la ville de Montréal ait une division des acquisitions, l’approvisionnement des travaux publics se fait par la division compétente. La figure 1 ci-après décrit le Processus d’approvisionnement découpé par phase. En général, on peut distinguer 4 phases principales à savoir : la conception, l’appel d’offres, l’exécution et l’évaluation. Toutefois, certaines phases peuvent être absentes du processus dépendamment du mandat.

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Figure 1. Processus d’approvisionnement de la ville de Montréal.

Lors de la phase de conception, le processus débute par l’identification d’un besoin de produits, services ou travaux, ensuite, le responsable de la ville détermine la meilleure option pour se le procurer. Le responsable de la ville n’est pas systématiquement le responsable de l’approvisionnement. Ensuite, dépendamment de la valeur estimée du projet, le responsable vérifie si des ententes-cadres existent pour ce type de produit/service, s’il faut procéder par contrat de gré à gré, par carte d’achat ou par des appels d’offres. Dans le cas où il faudrait procéder par appel d’offres, le responsable doit préparer une demande de proposition qui inclut entre autres des termes de référence et une grille d’évaluation ou dans le cas de travaux publics des bordereaux de soumission. Dans certains cas, soit la qualité ou le prix ou une combinaison des deux sont estimés plus importants et les critères d’évaluation des appels d’offres et d’obtention des contrats sont adaptés. Les appels d’offres peuvent être destinés soit à des individus, soit à des organisations. La ville de Montréal sélectionne les entrepreneurs pour des travaux publics selon l’offre la moins disante. La phase de conception pour l’acquisition des travaux publics inclut souvent des activités préparatoires comme « la préparation d’une estimation préliminaire des coûts, la sélection du projet à réaliser en fonction des priorités et du budget disponible, la planification des projets, l’inspection du site, l’obtention d’études ou d’analyses spécialisées (auscultation, analyse du sol, etc.) ». Aussi, afin de concevoir des plans et devis ainsi que l’évaluation des coûts du projet dans le cas de projet de construction, la ville fait parfois des appels à la candidature afin de sélectionner les services d’une firme de génie-conseil. Une fois que la firme est sélectionnée, celle-ci préparera les plans et devis nécessaires à l’étape de l’appel d’offres.

La phase des appels d’offres est d’habitude ouverte à toutes les organisations enregistrées et qualifiée. Toutefois, il est possible que des soumissionnaires soient présélectionnés pour pouvoir soumettre des offres selon la valeur du contrat. Les appels d’offres d’une valeur de 100 000 $ et plus sont affichés sur le site de la ville de Montréal, dans le Système Électronique d’Appels d’Offres (SÉAO) et même dans les journaux du secteur. Dans le cas de services professionnels comme pour le recrutement de firmes de génie-conseil, une fois que toutes les propositions sont reçues avant la date limite de dépôt, le comité d’évaluation examine les propositions techniques. Seules les propositions financières des entités ayant atteint la note technique minimale de 70 % ou plus seront considérées et l’entité ayant le meilleur pointage technique et financier gagne le marché. Dans le cas de travaux, seule la conformité des propositions techniques est vérifiée pour les offres les moins chères. Les autorités doivent ensuite négocier un contrat pour les travaux ou biens exigés avec la firme ayant obtenu le moindre prix. À la direction des infrastructures, la direction de l’économie de la construction ou une firme spécialisée prépare une offre de contrôle d’estimation des coûts. La ville pourrait décider que le moindre prix est supérieur à l’estimation et rejeter toutes les propositions afin de recommencer le processus. Aussi, si la firme gagnante ne s’entend pas avec la ville, il est possible d’inviter la seconde firme et ainsi de suite pour négocier un contrat. C’est la commission sur l’examen des contrats qui s’assurent de la conformité du processus avant l’octroi des contrats. Une fois que le contrat est signé, il est possible de commencer le mandat.

Lors de la phase d’exécution, dans les projets de construction, la firme ayant préparé les devis est souvent invitée à superviser le projet en compagnie du responsable de projet de la ville. Les responsables de la ville vont rarement sur le chantier pour superviser les travaux, ils font surtout de la gestion. Ils doivent se fier aux spécialistes pour l’évaluation de l’exécution des travaux. Une fois, les travaux complétaient, le responsable de la ville procède aux activités de clôture du projet.La phase d’évaluation du projet est assurée par le Service du contrôleur général. Cette évaluation comprend une évaluation des coûts, une évaluation complète de chaque étape du processus d’approvisionnement, une analyse technique des cahiers de charges, plans, rapports, etc., et l’analyse de l’éthique et la conduite des responsables. Le projet pourrait aussi faire l’objet d’une évaluation par le vérificateur général de la ville.

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Faiblesses et lacunes actuelles du système d’approvisionnement de la ville de Montréal

Dans la même série de blogues concernant le système d’approvisionnement de la ville de Montréal, la présente figure résume les faiblesses et lacunes du système malgré les mesures mises en place :

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Les lacunes identifiées ci-dessus n’ont pas toutes fait l’objet de mesures ou d’actions de la part de la ville de Montréal.

1. Offre basée sur le prix/offre écrite pour que peu puissent soumissionner

Le processus ainsi que les règles d’approvisionnements sont identiques d’un projet de construction à l’autre. Or, comme l’évaluation se fait essentiellement sur le prix, les firmes peuvent facilement procéder à des jeux de collusions et se partager les marchés à tour de rôle. D’un autre côté, pour la ville, l’évaluation des offres sur la base des prix est plus facile à gérer surtout à cause du manque d’expertise à l’interne. Par contre, cette procédure entraine de nouveaux frais étant donné que des coûts de contrôle doivent être soumis en même temps que les offres des soumissionnaires. Or, la ville pourrait faire preuve de plus d’innovation au chapitre des formes d’évaluation. Ceci n’a pas fait l’objet d’aucune considération dans les récentes mesures prises par la ville. Il est possible qu’à l’avenir, avec l’amélioration de l’expertise interne, des mesures plus innovatrices soient considérées.

En ce qui concerne les offres de service, certains responsables de la ville s’arrangent pour rédiger des offres de manière à ce que peu puissent réellement soumissionner sur les appels d’offres. Ce genre de stratagèmes réduit la concurrence et donc, des offres compétitives sur le prix. Il vise essentiellement à permettre aux entreprises choisies de gagner sous les couverts d’un appel d’offres supposé réglementaire. La ville a assuré que certains critères restrictifs ont été enlevés et que les projets de grande envergure seront scindés en plusieurs composantes. Reste à voir si ces promesses seront tenues. Il est difficile de déceler les manigances visant la restriction de la concurrence, ainsi le vérificateur du processus d’approvisionnement devrait exercer sa vigilance et recevoir des formations d’appoints à ce sujet. D’ailleurs, prévoir des visites de chantiers individuels avec chaque entreprise peut être dangereux puisque les firmes peuvent alors s’entretenir avec le responsable sans qu’il y ait de témoins. En effet, bien que cette mesure empêche l’intimidation entre les firmes voulant soumissionner sur un appel d’offres, elle entraine d’autres difficultés. Il faudrait donc, prévoir aussi une séparation entre les évaluateurs et ceux qui font les visites du chantier en plus d’une séparation entre les concepteurs et les responsables des appels d’offres.

2. Divulgation ou non-divulgation de la liste des entreprises intéressées

Le gouvernement québécois a entrepris d’interdire la divulgation de la liste des entreprises ayant retiré les dossiers d’appels d’offres et donc démontré de l’intérêt envers un projet. Cette mesure a été prise afin d’éviter que les entreprises, figurants sur la liste, s’engagent dans des manœuvres collusoires ou, que certaines entreprises soient menacées ou intimidées par les cartels de la mafia. Or, ceci entraine un problème au niveau des sous-traitants qui participent aux projets de constructions. En effet, ceux-ci sont donc, contraints à envoyer énormément de soumissions à tous les entrepreneurs susceptibles d’être intéressés par le projet plutôt que seulement aux entrepreneurs généraux intéressés. Ceci a donc pour effet d’occasionner des coûts humains et matériels importants aux sous-traitants et aux entrepreneurs qui ne manqueront pas de se racheter sur leurs prix. À terme, il faudrait que les entrepreneurs et les sous-traitants s’entendent sur un processus d’approvisionnement économique. Les entrepreneurs pourraient, par exemple, afficher les appels d’offres auxquels ils participent afin de recruter des sous-traitants ou présélectionner les sous-traitants qu’ils utilisent habituellement pour leurs soumettre des soumissions. Ainsi, cette mesure du gouvernement risque à long terme de s’annuler et ne semble pas suffisante pour empêcher la collusion.

3. Faiblesse dans le contrôle et la supervision

Les récents scandales ont mis en lumière les limites et les lacunes du rôle des vérificateurs généraux dont le travail est maintenant en partie réalisé par la commission Charbonneau. Selon leurs propres aveux, ils manquent les ressources et le pouvoir d’une commission d’en­quête et des autorités policières. De plus, leurs recommandations n’ont pas force de loi et leurs applications dépendent de la bonne volonté des dirigeants. C’est ainsi que plus de 25 rapports n’ont pas eu de véritables suites sur l’éradication de la corruption et collusion. Toutefois, la question à savoir comment se fait-il que leurs alertes n’aient pas été suivies ni rendues publiques demeure importante. Aussi, se pourrait-il qu’ils fussent bien au courant de la situation, mais qu’il subisse des pressions politiques ou optent pour la loi du silence? Dans le cadre de leurs fonctions, ils doivent pouvoir émettre un regard critique et identifié des actes de collusion et corruption. Ils doivent aussi s’engager à les dénoncer, fussent-ils alors transformés en ‘héros tragiques’ comme ce fût le cas de monsieur Jacques Bergeron suite à son rapport sur les compteurs d’eau. En effet, celui-ci fut contre attaqué par la ville. Cet exemple servira-t-il pour dissuader des dénonciations d’actes répréhensibles par les futurs vérificateurs? Ainsi, au chapitre de la vérification des processus, des mesures importantes sont nécessaires afin d’assainir le rôle des vérificateurs en tant que chien de garde de l’administration saine des ressources publiques. Or aucune mesure n’a été prise à cet égard. Faudrait-il leur accorder plus de pouvoir et d’autorité et surtout plus de ressources? Autant de points à considérer. La ville de Montréal a mis en place un service du contrôleur général et une commission sur l’examen des contrats afin de suppléer au rôle du vérificateur. Aurait-il été plus judicieux d’améliorer la position du vérificateur général? Ces doubles points de contrôle amélioreront-ils la vigilance du système contre la corruption et collusion? Les années à venir détermineront leur efficacité à préserver le système de la collusion et de la corruption.

4. Manque de compétence à l’interne

Afin de pallier le manque de compétence interne, la ville va et a procédé à des embauches, des formations et à la mise en place de direction de support pour l’estimation des coûts. Toutefois, avec toute embauche, ces formations doivent continuer jusqu’à ce que les capacités de la ville soient effectivement élevées à un niveau suffisant pour préparer des estimations de coûts adéquates, évaluer les offres avec prudence, reconnaître les stratagèmes de collusion, surveiller les chantiers adéquatement, et faire des évaluations convenables. Or, toutes ses améliorations et le manque de compétence vont se développer progressivement à la ville de Montréal dans les années à venir. Ainsi, pour l’instant, ceci demeure une lacune importante au sein du système d’approvisionnement de la ville de Montréal.

5. Manque de transparence du processus décisionnel

Le processus décisionnel doit être amélioré et plus transparent afin de pouvoir être mieux exposé à l’examen du public. De plus, les élus doivent avoir toutes les informations nécessaires à une prise de décision éclairée. Notamment, la ville a révisé et enrichit les dossiers décisionnels afin d’y inclure des informations permettant d’améliorer la prise de décision. Ceci est d’autant plus important que certains changements importants affectés à des projets d’envergure tels que celui portant sur les compteurs d’eau n’avaient pas été portés à l’attention des instances pour une prise de décision éclairée. Ainsi, les sommaires décisionnels devraient inclure les budgets originaux du projet, les changements, l’ampleur du projet, les coûts s’y rattachant, une analyse de l’impact des changements au projet ainsi que leurs bénéfices escomptés. De plus, des approbations par étapes du processus d’approvisionnement sont nécessaires afin d’entériner la nature des services requis et les critères de sélection, mais aussi afin d’exercer un contrôle sur chaque étape importante soit la présélection, l’acceptation des appels d’offres, la signature des contrats, l’approbation des travaux, etc. Or, des mesures viennent d’être mises en place et le temps déterminera si des améliorations ont eu lieu sur ces aspects.

6. Manque de reddition de compte au niveau des fonctionnaires publiques

Le débat entourant la reddition de compte des fonctionnaires publiques se poursuit au niveau des processus d’attribution des contrats publics. En effet, dans quelles mesures sont-ils redevables pour leurs actions? Monsieur Jean Fortier, ancien président du comité exécutif de la Ville de Montréal, estime qu’il serait nécessaire de rendre publics à travers les structures organisationnelles les noms de ces fonctionnaires qui travaillent, selon lui, dans le noir. Or, rendre le système plus transparent et public peut aussi jouer contre les fonctionnaires et faciliter la tâche des compagnies cherchant à intimider ou forcer leur volonté. De plus, les récents cas de corruption et de collusion provenaient d’un dirigeant qui ensuite donne des instructions à ses subordonnées. Les élus de la ville, principaux responsables, peuvent se trouver non informés de toutes les activités administratives. Comment exiger des comptes aux fonctionnaires quand on n’est pas au fait de toutes leurs activités ? Est-il vraiment juste de faire porter au maire toutes les fautes commises par ses fonctionnaires? Ainsi, peut-être serait-il envisageable d’exiger une reddition de compte aux fonctionnaires dirigeants en partie responsable de la gestion des municipalités. Le débat se poursuit! Pour l’instant, il demeure de la responsabilité des élus de s’assurer que les principes d’éthique soient appliqués dans la réalisation des activités courantes de la ville. Les scandales récents ont mis en lumière des lacunes au niveau de la supervision et du contrôle des activités des fonctionnaires par les élus et de leurs habiletés à leur exiger des comptes.

7. Manque au niveau de la loi municipale sur le lobbying

Le registre des lobbyistes du Québec exige de ceux qui font du lobbying auprès du gouvernement qu’il s’identifie ainsi que le département provincial ou municipal qu’il compte contacter. Entre autres, ce registre permet de savoir qui cherche à influencer les décideurs, dans quel domaine, au bénéfice de qui et dans quel but. Toutefois, la loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme n’exige pas des lobbyistes d’identifier le fonctionnaire ou le politicien qu’il lobby. Or, cette information permettrait un meilleur suivi et contrôle du gouvernement auprès des fonctionnaires et politiciens afin de s’assurer qu’ils ne s’engagent pas dans des voies corrompues.

8. Non-divulgation des résultats financiers mensuels aux élus

Monsieur Jean Fortier, ancien président du comité exécutif de la ville de Montréal, estime nécessaire la divulgation aux élus des résultats financiers mensuels contenant une ventilation détaillée par département et par arrondissement. En effet, celui-ci soutient que les fonctionnaires municipaux à travers la province détiennent ces informations et données, mais les tiennent cachés des dirigeants. C’est d’ailleurs ce qui s’est produit alors qu’il était président du comité exécutif. Or, ce genre de comportement ne se produit pas seulement au niveau des résultats financiers mais aussi au niveau de la planification et de la réalisation des projets. Il semble que les dirigeants n’ont pas toujours accès à toutes les informations nécessaires à leurs prises de décisions et aux contrôles des activités. Est-ce d’ailleurs normal qu’un maire soit tourné en dérision parce qu’il ne sait pas ce qui se passe dans son administration ? La ville de Montréal a toutefois, entrepris d’améliorer les rapports décisionnels. Des améliorations sont aussi prévues pour l’émission des États financiers par la mise en place d’un programme de certification des contrôles internes, mais aucune précision n’a été révélée sur l’accessibilité mensuelle des états financiers. Or, ces résultats financiers permettraient aux politiciens et aux publics de faire un meilleur suivi des dépenses engagées dans les projets.

9. Culture interne

Selon les propos de l’ingénieur retraité de la ville de Montréal, monsieur Luc Leclerc, la corruption était une culture d’entreprise. Les employés ne voyaient aucun inconvénient à recevoir des cadeaux. Ce n’est qu’à partir de 2009, suite à la création de l’escouade Marteau et de la mise en place d’un code de conduite à la Ville « que les employés du service des travaux publics se sont fait « greffer une conscience éthique », pour reprendre l’expression utilisée par la procureure Sonia Lebel. Il ne semble toutefois pas que le code de déontologie des ingénieurs ait ralenti l’appétit de M. Leclerc pour les pots-de-vin ». Ainsi, bien que des efforts aient été consentis afin de faire changer la mentalité et la culture interne, la ville de Montréal a un travail important à poursuivre pour s’assurer d’une tolérance zéro en rapport à la corruption.

10. Problème d’établissement des coûts et de confidentialité des données

Selon le rapport d’analyse de coûts de projet et des contingences, des efforts sont nécessaires afin de raffiner l’estimation détaillée des coûts lors de la conception du projet de façon à ce que ceci se situe entre 15% et 25% du coût réel des travaux vu qu’elle sert de base à l’estimation des travaux contingents. L’objectif principal est de minimiser les dépassements de quantités au bordereau de soumission. Pour se faire, il est aussi nécessaire de raffiner l’évaluation des quantités prévues, d’uniformiser la façon d’établir les estimations de coûts, de documenter les calculs et hypothèses posés au moment de la détermination des prix unitaires qui figurent sur GESPRO pour l’établissement des estimations futures qui s’y réfèrent, de procéder à ‘l’étude du drainage’ dès la phase de conception du projet et intégrer ‘l’ajout de puisards’ et les modifications nécessaires au ‘drainage de la chaussé’ dans les bordereaux, développer des outils de rétroaction des bordereaux finaux afin d’améliorer la conception de projet, et minimiser l’ajout d’articles prévisionnel sans définir précisément les quantités nécessaires. De plus, des efforts devront être aussi consentis afin d’intégrer une analyse de risque dès les étapes préliminaires de planification d’un projet et durant l’évaluation du pourcentage des travaux contingents qui devront s’ajouter au bordereau de soumission. Cette évaluation devrait être fournie aux responsables de la réalisation des travaux afin d’effectuer un contrôle des coûts adéquats et servir de base de rétroaction entre le concepteur et le responsable du chantier en vue d’améliorer ses estimations à l’avenir. De plus, des améliorations sont aussi nécessaires dans l’établissement des prix de contrôle servant à s’assurer, du juste prix des offres soumît, durant les appels d’offres. En effet, selon le rapport de 2012 du vérificateur général de la ville, des lacunes importantes persistent à ce sujet.

Il est important de souligner, que depuis 1993 la somme totale des montants déboursés au bordereau ne représente que 91% des sommes totales prévues au bordereau ce qui traduit une bonne estimation des bordereaux en général. De plus, les contrats octroyés entre janvier et juin 2012 sont en moyenne à 10% plus bas que les estimations réalisées par la nouvelle direction de la construction mise en place ce qui est prometteur pour l’avenir. Toutefois, le pourcentage moyen des travaux contingents s’élève à 7.5% pour la période de 2008 à 2010 ce qui représente un progrès par rapport aux années précédentes, mais témoignent de possibilité d’amélioration dans ce domaine.
Au chapitre de la confidentialité, la direction des travaux publics devrait restreindre l’accès des renseignements nécessaires à l’estimation des coûts aux seuls utilisateurs autorisés et s’assurer de l’imperméabilité du processus d’estimation des coûts. En effet, le vérificateur général de la ville rapporte que plusieurs ressources de la division conception et réalisation des travaux détenaient des renseignements critiques. Les listes des prix de référence servant à la détermination des prix unitaires lors des estimations des coûts circulaient sous format papier les rendant vulnérables aux copiages, aux vols, à la perte, etc. De plus, contrairement aux consignes, les estimations de coûts restent accessibles, durant les appels d’offres, dans le système GESPRO et peuvent être consultées par tous les utilisateurs ayant accès aux bordereaux de soumission. Ses estimations sont aussi accessibles sous format papier aux ingénieurs responsables. Aucune mesure de sécurité telle que le déchiquetage, le classement sous clé des estimations par les ingénieurs sont prévus pour la protection des renseignements. Bien qu’il existe une séparation entre les équipes responsables de la conception des travaux et de la sollicitation du marché, que la version papier des estimations détaillées des coûts est verrouillée à clé et qu’un répertoire sécurisé pour la version électronique a été créé, des risques liés à la sécurité des renseignements subsistent. Des mesures devraient être prévus pour préserver la confidentialité des données servant à l’estimation détaillée des coûts des projets et, des estimations elles-mêmes, afin de s’assurer qu’aucun futur soumissionnaire ne puisse y avoir accès.

11. Manque de concurrence

Selon le rapport du Groupe conseil (2010), la publication dans le système électronique SEAO n’est pas obligatoire. Or, la ville de Montréal assure qu’elle y a recours depuis le 1er avril 2011. Ceci devrait être systématique et maintenu obligatoire pour tous les projets de travaux publics afin de garantir une meilleure accessibilité aux fournisseurs puisque la ville compte peu de concurrence dans ce domaine. L’amélioration de la visibilité des occasions d’affaires permettrait une concurrence plus ardue ce qui aura un effet bénéfique sur les prix des projets. Il serait même envisageable de publier les appels d’offres sur le site de MERX où sont réunis tous les appels d’offres publiques des ministères à travers le Canada. La ville de Montréal publie aussi les appels d’offres sur son site et dans les journaux locaux. Ceci a le mérite de faire connaitre les opportunités d’affaires aux fournisseurs par différents moyens. Par contre, il s’en dégage un manque de centralisations des publications qui permettrait aux fournisseurs de consulter tous les appels d’offres à un seul endroit. Ce manque de coordination engage des pertes d’opportunités, de temps et de ressources autant au niveau de la ville qu’au niveau des firmes privées. La ville devrait donc envisager la centralisation de ses appels d’offres sur le site SEAO et rediriger les fournisseurs vers ce site.

12. Le financement des partis politiques municipaux

Le financement des partis politiques municipaux a été le théâtre de stratagèmes corrupteurs et de financement illégal et doit faire l’objet de mesures sérieuses. Or, le gouvernement du Québec, par le biais de la loi 26, semble vouloir rectifier ce problème, sans la même efficacité que la loi 2 qui prévoit l’augmentation du financement publique et la diminution du financement privé des partis politiques gouvernementaux. En effet, les candidats municipaux, principaux financeurs de leurs campagnes, verront leurs contributions individuelles réduites et devront alors multiplier les petits financements privés. Il faudrait donc s’assurer que la loi 26 n’aggrave pas la situation plutôt que de l’améliorer.

13. Manque d’adaptabilité en rapport aux nouvelles avancées et aux meilleures pratiques

La ville de Montréal semble avoir accumulé du retard dans l’application des meilleures pratiques d’approvisionnement. En effet, comment se fait-il qu’elle vienne tout juste d’implanter des mesures qui pourtant étaient la norme dans les projets financés par la Banque mondiale par exemple ? La ville travaillerait-elle surtout à vase clos ? Se tient-elle à jour sur les meilleures pratiques internationales ? La ville devrait envisager des moyens de, non seulement, s’inspirer continuellement des pratiques et des façons de faire qui se retrouvent autant au Canada qu’ailleurs, mais aussi, de les appliquer promptement. Ceci lui permettrait d’améliorer ses pratiques, au fur et à mesure des nouvelles percées dans le domaine, ainsi que ses habiletés à faire face à la corruption et la collusion.

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