Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Les mesures d’amélioration du contrôle

Controle

Pour faire suite à mon blogue précédent sur les mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement prisent par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures d’amélioration du contrôle.

1. Création du Bureau du contrôleur de la Ville de Montréal

Le 25 octobre 2010, la ville de Montréal a créé le service du contrôleur général rattaché à la direction générale afin de renforcer ses capacités de vérification et de contrôle interne, de promouvoir et d’assurer un comportement éthique ainsi que du respect des valeurs de la ville. Ce service regroupe une équipe multidisciplinaire qui comprend des spécialistes en ingénierie, comptabilité, éthique, enquêtes, droit, approvisionnement et juricomptabilité. Parmi ses activités, il faut compter :

  • Des analyses techniques portant sur l’ensemble des activités d’approvisionnements et qui incluent l’analyse des cahiers de charges, des coûts, des plans, des rapports, des visites de chantier, etc.
  • L’audit complète des processus, risques et contrôles de la ville
  • Des enquêtes et analyses portant entre autres sur l’utilisation inadéquate des ressources, la corruption, etc.
  • L’examen préemploi nouvellement exigé qui comprend des vérifications d’antécédents judiciaires et professionnels lors de l’embauche de tout nouvel employé de la ville.
  • La vérification de la conformité de la planification à l’exécution du contrat
  • La bonne gouvernance de la ville qui comprend des analyses de la stratégie, planification, performance et reddition de compte. Ces analyses comprennent une revue des dossiers décisionnels.
  • L’application du code de conduite des employés et soutien et conseil en matière d’éthique
  • La gestion de la ligne éthique et des missions en juricomptabilité
  • L’audit des processus de gestion de projets
  • La mise en place d’un portrait global des entreprises et fournisseurs potentiels afin de mieux connaitre les marchés locaux, nationaux et internationaux

Cette mesure représente un complément au travail du vérificateur général de la ville et un moyen de prévention de la corruption et de la collusion. Cette mesure pourrait être perçue comme un dédoublement et donc, une perte de ressource, mais il faut noter que le service du contrôleur général a un rôle opérationnel en conduisant certaines activités nécessaires au fonctionnement de la ville en plus de son rôle de contrôle. Cette mesure sera donc utile dans la lutte contre la corruption et la collusion du système d’approvisionnement.

2. Implantation d’un programme de certification des contrôles internes

La ville de Montréal compte implanter un programme de certification des contrôles internes. L’objectif de ce programme est d’assurer que le système interne de contrôle financier ne permet que l’encaissement et les dépenses autorisées, la protection des actifs et l’enregistrement des opérations aux fins de préparation des états financiers. Ce système permettra la consolidation des informations desquelles se base l’administration pour prendre des décisions. Cette mesure est intéressante à terme au processus d’approvisionnement dans la mesure où ses décisions touchent les projets d’investissement des infrastructures de la ville et permettront un meilleur contrôle des dépenses.

Le présent article conclut cette série spéciale sur les mesures de prévention de la corruption et de la collusion au sein de la ville de Montréal.

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Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement

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Pour faire suite à mon blogue précédent sur les mesures de consolidation et renforcement de l’expertise à l’interne et les mesures d’amélioration du processus décisionnel prisent par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement.

1. Le renouvellement des ententes d’achat

La ville a négocié des ententes d’achat que la grande majorité des unités d’affaires utilisent. Ces quelque 400 ententes assurent à la ville l’obtention de meilleurs prix et contribuent à réaliser des économies d’échelle. Comme la ville est tenue d’user de ces ententes d’achat de par sa Politique d’approvisionnement, la ville entend honorer voire renforcer cette obligation en repérant systématiquement des ententes et des produits disponibles à travers ces ententes. Cette mesure élimine un long processus d’acquisition compétitif et les frais s’y afférant ainsi que des possibilités de corruption et de collusion. Ce mode d’approvisionnement représente un compromis intéressant surtout dans l’acquisition de produit, mais n’est pas vraiment envisageable pour des travaux d’infrastructure. Toutefois, la ville pourrait utiliser ces ententes dans le cas de certains produits servant dans quelques travaux de construction. Ses produits seraient donc, directement achetés par la ville. Par contre, ce type d’entente laisse peu de place à l’innovation et la comparaison d’autres produits durant sa période de validité. Pour des produits à innovation lente, ces ententes sont idéales. Mais, pour les produits à évolution rapide, la ville pourrait se procurer des produits moins performants, voire moins récents, à moins que certaines clauses contractuelles ne prévoient cette situation ou que la période de validité de ses ententes soit plus courte. Dans le domaine de la construction, les produits n’ont pas un cycle aussi rapide que les produits informatiques par exemple. Ainsi, ces ententes pourraient être envisageables pour certains produits du secteur de la construction.

2. Révision et bonification de la politique d’approvisionnement de la ville – uniformisation des procédures

La ville a réalisé une restructuration de la fonction approvisionnement notamment en uniformisant ses procédures, en améliorant ses pratiques de travail et en réalisant des économies par le regroupement et l’uniformisation des achats. Depuis le 1er janvier 2012, la direction de l’approvisionnement est responsable de l’acquisition de biens, services généraux et professionnels de l’ensemble des unités. Par contre, les arrondissements conservent toujours leur pouvoir d’octroyer des contrats de service professionnel. Plus de 110 postes reliés aux processus d’approvisionnement ont été placés sous la responsabilité de la direction de l’approvisionnement. Ces mesures des regroupements ont été prévues afin de maximiser le pouvoir d’achat de la ville, assurer des économies d’échelle et favoriser l’utilisation efficiente des ressources. De plus, la Direction de l’approvisionnement, en collaboration avec les unités concernées, s’assure que les documents d’appels d’offres sont conçus de manière à rendre disponible l’ensemble des informations nécessaire aux soumissionnaires potentiels. La direction de l’approvisionnement et le service des affaires juridiques ont procédé à l’uniformisation des documents d’appels d’offres dont les ententes-cadres, les guides de références et les instructions aux soumissionnaires, qui seront utilisés par l’ensemble des unités. Une démarche d’harmonisation des devis techniques a aussi été entreprise depuis mai 2010 et vise 130 documents regroupés en une vingtaine de champs d’expertise. Ces documents uniformisés se retrouveront facilement dans une base de données dans l’intranet. Ces mesures permettront un meilleur contrôle des activités d’approvisionnement.

3. Création de la direction générale associée – concertation des arrondissements et ressources matérielles (DGA)

Afin d’assurer une meilleure cohérence et coordination des activités de la ville et de ses arrondissements, celle-ci a créé la DGA qui regroupe désormais l’unité de la propreté et du déneigement, les directions de l’approvisionnement, des stratégies et transactions immobilières, des immeubles et du matériel roulant et des ateliers municipaux. Cette mesure permettra une meilleure coordination et cohérence des efforts d’approvisionnement à travers les différentes unités de la ville.

4. Création de la Commission permanente sur l’examen des contrats

La ville a aussi entrepris la création de la Commission permanente sur l’examen des contrats, dont la mission est de s’assurer de la conformité du processus d’appel d’offres. En août 2011, cette commission a diffusé un guide d’information à l’intention des unités administratives. Ce guide indique les critères de transmission des contrats à la Commission. L’un de ces critères concerne les contrats de travaux publics de plus de 2 millions de dollars et dont l’écart entre l’estimation détaillée interne établie durant le processus d’appel d’offres et la soumission de l’adjudicataire est de plus de 20%. Pour ces contrats, la Commission exige que les unités d’affaires expliquent la méthodologie utilisée pour réaliser les estimations ainsi que les écarts entre l’estimation de référence et la soumission ayant le plus bas prix. Par ailleurs, le guide ne prévoit pas cette mesure pour les projets d’une valeur inférieure à 2 millions alors qu’ils représentaient, en 2011, environ 25% des projets et exhibaient un écart supérieur à 20 %. Les instances décisionnelles n’ont donc, pas toujours certaines informations pertinentes et les estimations de prix accusent des lacunes. Ainsi, la commission devrait envisager d’étendre ses exigences à tous les projets de façon à améliorer l’accessibilité des informations à la prise de décision et d’étendre l’expertise interne concernant l’établissement des coûts.

Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Mesures législatives

Pour faire suite à mon dernier blogue sur les mesures de renforcement du processus de gestion prises par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures législatives entreprises.

Mesures législatives

 

Le gouvernement du Québec a procédé à la révision de plusieurs lois touchant les activités municipales autant au niveau administratif, légale que politique. Le gouvernement du Québec a prévu la réduction des contributions aux partis politiques ainsi que des mesures spécifiques aux domaines d’approvisionnement. Au chapitre du financement des partis politiques municipaux, notons que le nouveau projet de loi No 26 qui est sous consultation prévoit des mesures de réduction des montants de financement privés des partis s’accompagnant d’une augmentation des dépenses qui peuvent être remboursées par la municipalité. Cette mesure vise à réduire la dépendance des partis envers les firmes de construction, mais malheureusement, elle ne peut prévenir l’avidité. De plus, bien que cette mesure soit essentielle, elle ne prévient pas les contributions en argents liquides qui ont été découvertes dans la cadre de la commission Charbonneau. Toutefois, elle ‘prévoit également qu’une personne morale déclarée coupable d’avoir fait un don en argent à un candidat d’une municipalité de moins de 5 000 habitants ne peut obtenir de contrat public’. Or ceci n’affecte pas la ville de Montréal qui a plus de 5 000 habitants. Cette loi demeure aussi incomplète selon l’union des municipalités du Québec qui estime qu’elle devrait prévoir une augmentation du financement public comme c’est le cas dans la loi No 2. En effet, dans plusieurs municipalités, les candidats investissent leur propre argent dans leur campagne ainsi en diminuant de manière significative le niveau des contributions individuelles à 300$, ces candidats devront rechercher du financement privé. Or ceci va à l’encontre du but recherché. Ainsi, le gouvernement québécois devrait s’assurer que la loi No 26 n’aggrave pas la situation plutôt que de l’améliorer.

Au chapitre de l’approvisionnement, le gouvernement québécois a approuvé plusieurs lois dont la Loi No 35 visant à prévenir, combattre et sanctionner certaines pratiques frauduleuses dans l’industrie de la construction et apportant d’autres modifications à la Loi sur le bâtiment et la Loi No 76 modifiant diverses dispositions législatives concernant principalement le processus d’attribution des contrats des organismes municipaux. Le gouvernement cherche à améliorer l’intégrité et la transparence du processus d’approvisionnement municipal. Des estimations du prix de tout contrat de 100 000$ et plus avant l’ouverture des soumissions sont désormais obligatoires. Ceci vise à établir un comparatif du juste prix avec les soumissions reçues afin de s’assurer que le prix du plus bas soumissionnaire est compétitif. D’ailleurs, la ville a entrepris de rejeter toutes offres étant 15% supérieur à son estimation de prix. La divulgation de l’identité des firmes ayant demandé une copie du cahier de charges avant l’ouverture des soumissions est désormais interdite. Or, bien que ceci puisse compliquer la tâche des compagnies collusoires, elle a pour effet de pénaliser les sous-traitants et les entrepreneurs étant donné que sans cette divulgation, les sous-traitants devront envoyer des quantités importantes de soumissions à des entrepreneurs potentiels pour les mandats. Parmi les autres dispositions prévues par ces lois, citons l’obligation pour tout organisme municipal de publier et tenir à jour, sur Internet, une liste de tout contrat d’au moins 25 000$ qu’il conclut. Cette liste devra inclure plusieurs informations dont le nom et le prix du contrat, l’entreprise gagnante, les soumissions obtenues et le coût total réel. Ces renseignements devront demeurer en ligne au moins trois ans après la fin du contrat. Ces renseignements permettront le suivi des entreprises ayant obtenu des contrats et donc, un meilleur contrôle des activités d’approvisionnement de la ville et un outil de détection des actes de collusion et de corruption. Par contre, si l’évaluation des coûts n’est pas adéquate et que ceci fait partie d’une liste publique, les prix des projets risquent d’être faussés durablement. Or, les prix de contrôle sont souvent supérieurs aux prix du plus bas soumissionnaire, selon le dernier rapport du vérificateur général de la ville, ainsi les prix des contrats pourraient augmenter à terme.

De plus, la ville ne peut plus faire affaire avec des firmes ayant été reconnues coupables de collusion ou corruption pour au moins cinq ans. Toute personne cherchant à influencer le processus d’appels d’offres pourrait-être suspendu du processus et non admis à soumissionner pour une période d’un an. Aussi, si la régie des bâtiments du Québec indique une restriction sur la licence d’un entrepreneur eu égard à l’obtention d’un contrat de construction avec la ville, non seulement l’entrepreneur ne peut plus soumissionner sur ces contrats, mais il doit également en cesser l’exécution si la ville ne demande pas à la régie l’autorisation de poursuivre les travaux dans les 20 jours de l’inscription de la restriction ou si la régie n’accorde pas cette autorisation dans les 10 jours suivant une telle demande. Or, suite à un recensement effectué par la ville en décembre 2011, il a été découvert que quatorze entreprises sous contrat avaient une licence restreinte et depuis, 47 dérogations ont été obtenues par la ville de Montréal. Ceci témoigne de l’importance de cette mesure pour la ville de Montréal en vue d’améliorer les types d’entreprises avec lesquels elle transige et donc, de réduire la collusion et la corruption dans la gestion des contrats. Par contre, elle risque de devenir complètement accessoire vu les possibilités de dérogations. Au Danemark, toute entreprise ayant été reconnue coupable de crimes organisés, de blanchissement d’argent, de fraudes ou de corruption est exclue du processus d’approvisionnement.

Depuis le 1er janvier 2012, le décret 841-2011 concernant le règlement sur les contrats de construction des organismes municipaux impose à tout entrepreneur désirant conclure un contrat de construction de 25 000$ ou plus avec un organisme municipal l’obligation de détenir une attestation de Revenu Québec sauf si le contrat doit être conclu en raison d’une situation d’urgence ou l’entrepreneur n’a pas d’établissement au Québec. Ce type de règlement se trouve aussi au Danemark, où toute entreprise ayant une dette de 14 000 euros ou plus ne peut être admise à soumissionner sur des contrats publics.

Finalement, le gouvernement du Québec a aussi élaboré un Projet de loi n°17 qui s’intitule la loi modifiant le Code des professions en matière de justice disciplinaire qui prévoit des sanctions plus sévères aux professionnels reconnus coupables de collusion ou corruption. Ainsi, les conseils de discipline devront juger, selon la gravité de l’infraction, si un professionnel devrait payer une amende, perdre son titre pendant un certain temps, ou être radié de sa profession. Cette loi vise aussi à accélérer l’étude des plaintes qui pouvait prendre entre quatre et cinq ans.

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Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Mesures de renforcement du processus de gestion

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Pour faire suite à mon dernier blogue sur les mesures éthiques prises par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures de renforcement du processus de gestion.

1. Le Cadre de gestion des projets et des programmes

En avril 2010, la ville de Montréal publie le cadre de gouvernance des projets et des programmes de gestion d’actifs municipaux qu’elle a élaboré en vue d’y réunir les meilleures pratiques de gestion. Ce guide a été créé dans le but d’unifier les pratiques des diverses unités. Ce guide est censé permettre un meilleur contrôle des projets et programmes d’investissements, d’améliorer la productivité des processus et d’assurer l’obtention d’un meilleur rapport qualité/prix des livrables. Bien que cette mesure ne réponde pas directement aux problèmes de corruption et de collusion dans le système d’approvisionnement, elle a pour objectif d’améliorer la gestion des projets et d’unifier les règles de fonctionnement concernant, entre autres, les estimations de coûts, les aspects financiers et les processus d’approvisionnement. Cette mesure a donc pour finalité une meilleure détection et prévention de la collusion et de la corruption.

2. Renforcement des pratiques d’octroi de contrats

Afin d’assurer un meilleur contrôle dans la gestion de ses contrats, la ville a entrepris, depuis la fin de 2010, plusieurs initiatives en vue de l’optimisation des processus d’affaires et du coût des travaux. Ces mesures couvrent le processus de planification de projet, de planification, coordination et surveillance des chantiers, du contrôle des coûts et de la reddition de comptes. Plus particulièrement, un resserrement des dépenses de contingences, incidences et déboursés ont été prévu par le biais d’un meilleur encadrement des modalités de leurs approbations. Les critères d’évaluation pour la qualification des soumissions et de leur évaluation ont aussi été revus et les clauses restrictives retirées (depuis fin 2009) sauf dans certains cas. Les contrats découlant de projet de grande envergure font désormais l’objet d’examen en vue de scission possible pour stimuler la concurrence et réduire les coûts. L’exclusion des consortiums de soumissionnaires potentiels lors des appels d’offres pour la réalisation de certains contrats a aussi été prévue et leurs recours doivent être approuvés par les instances au préalable afin d’assurer une saine concurrence. Depuis le 16 décembre 2010, en conformité à la loi No 76, la ville de Montréal s’est dotée d’une politique de gestion contractuelle qu’elle a d’ailleurs révisée le 14 avril 2011. Cette politique prévoit le respect de la loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme, la prévention de l’intimidation, de la corruption, des conflits d’intérêts, l’encadrement de toute décision portant sur l’autorisation des modifications au contrat, etc.

Au chapitre des communications, la politique contraint tout soumissionnaire à ne pas communiquer, dans le but d’influencer, même par une personne inscrite au registre des lobbyistes, pendant la période de soumission, avec un des membres du comité de sélection et restreint la communication à la personne responsable désignée aux documents d’appels d’offres. Si des communications d’influences ont eu lieu avant la période de soumission, elles doivent l’avoir été conformément à la loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme et faire l’objet d’une déclaration dans le contrat. Elle oblige aussi la déclaration de tout lien personnel ou d’affaires. Ainsi, il est interdit aux soumissionnaires d’utiliser, dans les douze mois suivant l’appel d’offres, une personne ayant accompagné la ville dans son élaboration. Les soumissionnaires sont obligés de se procurer les documents d’appels d’offres au bureau désigné ou dans SÉAO et doivent affirmer solennellement que la soumission a été préparée sans collusion et qu’aucune personne liée à la soumission n’a été déclarée coupable de tels actes au cours des cinq dernières années. Les rencontres d’information et les visites des lieux s’effectuent désormais individuellement et sur rendez-vous. En 2011, La Direction des travaux publics a pris des mesures pour supprimer les communications entre le personnel technique responsable de la préparation des documents d’appels d’offres (plans et devis, formules de soumission) et les soumissionnaires potentiels. Une séparation des tâches a été rendue possible par la création de la division gestion des projets et relations d’affaires. Cette division est désormais responsable de recevoir les questions des preneurs de cahiers de charges au moyen d’une boîte de courriel, de transmettre ces questions aux concepteurs de projet et de répondre aux soumissionnaires de façon anonyme.

En 2011, la ville a aussi émis des directives visant l’émission de plans tels que construits pour l’ensemble des infrastructures publiques dès la fin des travaux afin d’établir et conserver un portrait précis des infrastructures construites. Ces plans permettront une meilleure optimisation des interventions futures d’entretien, de réhabilitation et de construction. D’ailleurs, en 2010, la ville s’est dotée d’un plan décennal d’investissement afin de pouvoir planifier à long terme les projets d’investissement de la ville. Ce plan permettra une meilleure planification des appels d’offres futurs.

Au chapitre du contrôle des coûts, le service des infrastructures, du transport et de l’environnement (SITE) à mise en place, en 2011, une nouvelle équipe interne spécialisée en économie de la construction afin de s’assurer de la crédibilité des coûts des projets et de renforcer l’expertise interne. Cette équipe n’est pas encore complètement fonctionnelle à ce jour, donc, le SITE utilise les services d’une firme. Une fois complètement fonctionnelle, cette nouvelle équipe a pour mandat de réaliser des estimations de contrôle avant l’ouverture des offres. Ces estimations servent de base de comparaison. Ces estimations sont scellées et ouvertes en même temps que les autres offres. La ville peut rejeter toutes offres supérieures à 15% de cette estimation de base. La ville prévoit aussi le recours à des estimateurs externes indépendant. Cette mesure exigée par la loi No 76 est une initiative qui permettra surtout à la ville de s’assurer du juste prix et améliorer l’estimation des coûts. En pratique, selon le rapport du vérificateur général, aucune offre n’a été pour l’instant rejetée en vertu de cette estimation de contrôle qui est le plus souvent supérieur au prix proposé par le plus bas soumissionnaire. Des améliorations sont donc toujours nécessaires au chapitre de l’estimation des coûts.

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Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Les mesures d’éthiques

Pour ceux qui suivent la commission Charbonneau, peut-être seriez-vous curieux de savoir quelles mesures actuelles et futures la ville de Montréal a-t-elle prises et désir prendre afin de prévenir la corruption et la collusion. En effet, les récentes allégations ainsi que les rapports du vérificateur général de la ville de Montréal, du Groupe conseil, etc. ont incité et dirigé les actions de la ville dans la mise en place de mesures afin d’améliorer le système d’approvisionnement en général et de prévenir la corruption et la collusion. La figure suivante résume ces mesures :

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Dans cette série de blogues, j’examinerais chacune de ces mesures séparément. En particulier, dans ce blogue, je vais décrire et analyser les mesures prises concernant l’éthique.

a) L’intégration de clauses en prévention de la collusion et de la fraude dans les documents

La ville de Montréal a intégré, dans toutes ses unités, des clauses en prévention de la collusion et de la fraude dans les documents d’appels d’offres et instructions aux soumissionnaires ainsi qu’en ligne sur le site de la ville de Montréal. Or, ce type de clauses est standard dans les documents d’appels d’offres des grandes banques de financement tel que la banque mondiale. Leur absence est particulièrement curieuse et sérieuse. Ces clauses sont un strict minimum dans la lutte contre la collusion et la corruption bien qu’elles ne garantissent à elle seule l’absence de collusion, elles ont le mérite de démontrer aux soumissionnaires l’engagement de la ville à faire respecter les règles d’éthiques et de ne tolérer aucune dérogation. Il est bien sûr évident qu’une telle mesure à elle seule n’est pas suffisante pour dissuader la collusion ou la corruption. D’abord, pour les responsables de la rédaction des appels d’offres, normalement des habitués du processus, ce type d’instructions standard n’est jamais relu. Ces instructions seront probablement lues par des nouveaux du processus ou quand un changement est signalé par l’entité émettrice. Il est donc important de faire signer une lettre spécifique concernant la non-implication dans des actes collusoires ou corrupteurs. Cette lettre oblige les responsables à réfléchir à cet aspect particulier chaque fois qu’ils préparent et signent des appels d’offres. Or c’est ce que la nouvelle politique de gestion contractuelle de la ville (2010 et 2011) prévoit désormais.

b) Adoption de nouvelles normes d’embauche des cadres et du personnel

La ville de Montréal a adopté de nouvelles normes d’embauches notamment par l’ajout d’enquêtes de réputation. Ces enquêtes de réputation visent à déterminer si tout nouveau candidat aurait été impliqué par le passé dans des actes répréhensibles du point de vue judiciaire et professionnel. Ceci bien sûr ne ‘prévient pas l’ingérence politique, le favoritisme et le copinage’ selon le syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal. La formation éthique prévue pour les élus ainsi que leur engagement envers ses règles éthiques sont donc complémentaires à l’application de cette mesure. La ville a d’ailleurs engagé un conseiller en éthique indépendant pour les élus par le service du capital humain à cet effet.  De plus, la ville à implanter de nouvelles règles et balises « Après emploi » à l’intention des cadres poursuivant leur carrière hors de la fonction publique montréalaise de façon à prévenir l’avantage que ceux-ci pourraient encourir à l’entreprise les embauchant et à prévenir des situations de conflits d’intérêts. Ce type de mesure est d’ailleurs coutumier dans le domaine de l’approvisionnement. Dans le cadre de projet financé par l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI) par exemple, l’entreprise préparant l’appel d’offres doit spécifier si les candidats proposés sont d’anciens employés de la fonction publique.

c) Mise en place d’une ligne téléphonique éthique

La ville de Montréal a mis en place une ligne téléphonique éthique en vue de la prévention de la fraude et du gaspillage. Cette ligne est destinée autant aux citoyens et aux fournisseurs qu’aux employés de la ville. La ville a d’ailleurs clairement identifié et publié sur son site à l’intention des usagers les objectifs et limites de cette ligne téléphonique. Le contrôleur de la ville en assume la responsabilité par sous-traitance à une firme externe. La mise en place de cette ligne est certainement un pas nécessaire. Celle-ci a le mérite d’assurer autant que possible l’anonymat des dénonciateurs, mais ne garantit pas à elle seule, la prévention de la collusion et de la corruption. En effet, certaines entraves à la dénonciation sont la honte, la peur, les remords et la déloyauté que ressent l’individu concerné. Ainsi, la personne ressent une honte en relation à sa réputation et pour son rôle fut-il celui d’avoir soit toléré soit fermé les yeux sur certains actes. Une peur en rapport aux menaces envers elle ou sa famille, la peur de perdre son emploi et des conséquences judiciaires. Des remords par rapport à son implication dans des affaires répréhensibles. Et finalement, un sens de loyauté mal placé envers un groupe, une famille, des amis, etc. ayant pris part à des actes illégaux. Dans ce cas, le témoin se sent déloyal et hésite de passer aux dénonciations. Ces entraves ne peuvent être balayées par la simple mise en place d’une ligne téléphonique bien que celle-ci soit nécessaire.

L’unité anticorruption (UPA) a aussi une ligne téléphonique à cette fin. Or, cette unité a les ressources et le mandat de faire les enquêtes sur les allégations. La ville de Montréal pourra sûrement y faire appel durant ses enquêtes. Son rôle pourrait se révéler être celui d’un trieur. Pour les dénonciateurs, faire le pas d’abord auprès de la ville pourrait être moins intimidant que faire les pas directement auprès de l’unité anticorruption. De plus, si la ville décide de ne pas donner suite aux allégations ou si le dénonciateur hésite d’y avoir recours pour diverses raisons, celui-ci pourrait aussi envisager l’UPA comme autre recours ou la ligne téléphonique de l’escouade EPIM. Notons qu’un danger subsiste à l’encontre du contrôleur de la ville et des membres de son département que ceux-ci deviennent la cible de menace autant par des membres de la ville désirant couvrir l’affaire que par des acteurs extérieurs. Ainsi, l’existence d’un certain dédoublement semble donc judicieuse.

d) Mise à jour du guide de conduite des employés de la ville de Montréal et distribution à chaque employé

La ville de Montréal a mis à jour le guide de conduite des employés et s’est engagée à le réviser annuellement. Ce guide a aussi été distribué à chaque employé et fera l’objet de rappel annuel. Il serait aussi nécessaire qu’il le soit pour chaque nouvel employé. Ce guide explique les règles en vigueur en ce qui a trait aux conflits d’intérêts, à l’acceptation de cadeaux ou de marques d’hospitalités et d’autres avantages liés à des relations familiales. Ainsi, aucun employé ne pourra prétendre à l’ignorance ou à l’incertitude. Par contre, les récentes allégations concernées des dirigeants et des élus. Ainsi, bien que cette mesure soit en soi nécessaire pour la prévention de la collusion et de la corruption, elle n’est qu’accessoire et ne résout pas les problèmes découverts récemment. Les dirigeants doivent avoir un engagement personnel ferme à respecter les lignes de conduite éthiques mises en place. Les employés ont aussi reçu la consigne de remplir un formulaire de divulgation lorsqu’ils ont un doute ou décèlent un manquement en matière d’éthique. Bien que ceci semble une mesure intéressante, elle risque de conduire à des abus de la part de certains employés particulièrement suspicieux ou agissant par esprit de vengeance. Ceci risque alors de ruiner la réputation d’employés honnêtes. Les dirigeants devraient donc, être particulièrement vigilants.

La ville de Montréal a aussi informé ses quelque 30,000 fournisseurs de l’implantation de cette mesure envoyant un message clair de son engagement envers la prévention de la collusion et la corruption. Cette mesure permet aussi de conscientiser les fournisseurs sur les actes qu’ils peuvent ou ne peuvent pas poser dans le cadre du développement de leurs affaires avec la ville et pourront en mesurer les conséquences.

e) Code d’éthique et de conduite des membres du conseil de la Ville et des conseils d’arrondissement

La ville de Montréal a conduit et prévu des formations destinées aux élus suivant leurs assermentations portant sur l’éthique et le code de conduite. Ces formations sont importantes dans la mesure où les élus doivent adhérer à ces normes de conduite, mais elles ne garantissent pas que ceux-ci les appliquent dans leurs activités. Cette mesure pourrait toutefois, contribuer à changer les tendances internalisées à écorcher les principes d’éthique. En effet, tout commence avec la connaissance et donc, la conscience des choses. Or, éduquer la conscience parfois très élastique de certains individus est nécessaire dans la prévention de la corruption.

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La corruption et la collusion dans le système actuel d’approvisionnement des infrastructures de la Ville de Montréal

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Pour ceux qui suivent la commission Charbonneau, ceci résume les stratagèmes des entreprises corrompues. En effet, afin d’arriver à leurs fins, les entreprises et responsables de la ville malhonnêtes déjouent les règles établies. Les paragraphes qui suivent décriront leur stratège dans chacun des cas. 

1. La règle du plus bas soumissionnaire

Le processus d’approvisionnement est menacé par des pratiques collusoires. En effet, selon les règles établies le plus bas soumissionnaire gagne le contrat. La collusion a lieu entre les compagnies pour fixer les prix des offres afin de déterminer le gagnant à l’avance sous le couvert d’une légitime concurrence. De cette façon, les compagnies s’assurent qu’elles gagneront un contrat à tour de rôle. Elles peuvent aussi faire une répartition géographique des contrats, de sorte que seulement certaines compagnies faisant partie d’un certain secteur peuvent participer aux appels d’offres et gagner les projets à tour de rôle. Les compagnies déjouent ainsi le système d’appel d’offres tout en donnant l’apparence d’en respecter les règles. En outre, pour déjouer la règle du plus bas soumissionnaire, les entreprises procèdent selon les scénarios suivants :

  • Les entreprises s’entendent pour que l’entreprise devant obtenir le contrat obtienne le prix le plus bas en fixant le prix et en soumissionnant tous avec des prix plus élevés.
  • Les entreprises soumissionnent, mais le plus bas soumissionnaire se retire ou se fait « disqualifier volontairement›› afin de laisser l’entreprise désignée gagner le contrat. Cette entreprise peut ensuite agir à titre de sous-traitante ou attendre son tour.
  • Parfois, plusieurs entreprises soumissionnent, mais les compagnies ont les mêmes propriétaires ou actionnaires.

 2. L’homologation

En vertu de la loi sur la communauté métropolitaine de Montréal, la ville peut procéder à l’homologation des produits. Cette procédure permettant de s’assurer de la qualité des produits réduit aussi la concurrence sur certains produits nécessaires aux travaux publics. Il est courant que des produits moins chers, mais non homologués ne puissent être utilisés dans les offres de services. Or, cette pratique donne la main forte aux fournisseurs ayant un produit homologué. En effet, certains fournisseurs changent le prix du produit dépendamment de son affinité avec l’entreprise acquéreuse et afin d’éliminer la concurrence ‘indésirable’18. Selon les propos de Monsieur Duchesneau à la commission Charbonneau, ceci entraine des variations de prix et empêcherait ainsi la ville d’avoir le meilleur prix pour le produit dans les offres de services des travaux publics.

3. Les tactiques pour réduire la concurrence

Le secteur de la construction est contrôlé par des entreprises mafieuses. Aussi, parfois, les territoires ainsi que les appels d’offres sont considérés jalousement par ses compagnies comme un domaine intouchable de sorte que peu d’entreprises peuvent percer si ce n’est selon les modalités de ses compagnies mafieuses. Sinon, menaces, violence physique, intimidation, asphyxie économique voire « conséquences fâcheuses » sont courantes pour dissuader toutes entreprises non invitées à soumissionner dans les offres de service où elles ne sont pas bienvenues. Ainsi, soit les entreprises se plient à la façon de faire du marché corrompu ou elles ne soumissionnent tout simplement pas dans certains marchés. Cette triste réalité a pour conséquence de réduire la concurrence, d’entretenir la corruption et de maintenir les prix élevés selon la volonté de ses entreprises. Ceci explique en partie pourquoi les coûts des travaux à Montréal sont 30% plus élevés qu’ailleurs.

4. Le financement des partis politiques et les pots de vin et cadeaux aux fonctionnaires

La coutume était à l’échange des faveurs. Ainsi, afin de gagner des contrats, les entreprises de la construction étaient invitées à faire des dons aux partis politiques municipaux. Il était aussi courant que les parties prenantes des projets reçoivent des vacances gratuites, des maisons, de l’argent, etc. en échange de contrats. L’argent liquide servant à cacher le financement des partis politiques était aussi disponible grâce à la fausse facturation. D’ailleurs, les montants servant à financer les parties politiques étaient cachés dans les offres de services ou dans les extras demandés afin de permettre à ces compagnies de retrouver leur argent et de payer les pots-de-vin aux responsables de la ville. Les compagnies utilisaient aussi leurs ingénieurs comme prête-noms pour financer les partis politiques avec les extras. Ces montants pouvaient être cachés en gonflant le montant de démarrage du projet par des jeux sur les prix et les quantités, en exigeant des avenants, etc. Cette pratique fait donc payer la note aux citoyens.

5.         Les demandes de proposition qui réduisent la concurrence

Au niveau municipal, les responsables élaborent des demandes de proposition de telle façon que peu d’entreprises réussissent à se qualifier. En particulier, le rapport du vérificateur général portant sur le processus d’acquisition et d’installation des compteurs d’eau faisait état de critères de sélection restrictifs portant sur l’exigence d’une expérience avec la ville de Montréal. Ceci a eu pour effet de réduire la concurrence en pénalisant les entreprises n’ayant pas travaillé avec la ville. Ainsi, que ce soit au niveau des critères de sélection ou des exigences, certains utilisent ce genre de stratégie afin de favoriser certaines entreprises montréalaises en particulier et d’éliminer les entreprises étrangères sous les couverts d’une ouverture nationale et internationale selon les accords. Aussi, parfois, l’ampleur d’un projet réduit la concurrence en favorisant particulièrement les grandes entreprises. C’est ainsi que le vérificateur général de la ville a recommandé la scission de certains projets pour accroitre la concurrence.

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Les acteurs du processus d’approvisionnement de la Ville de Montréal

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Trois acteurs majeurs font partie du processus d’approvisionnement des travaux publics de la ville de Montréal dont un quatrième s’ajoute pour les contrats de travaux publics égaux ou supérieurs à 40 millions de dollars canadiens tels qu’illustrés dans la figure suivante :

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Les acteurs du processus d’approvisionnement des travaux publics de la ville de Montréal.

 Une description de chacun de ses acteurs est fournie dans les sous-sections suivantes.

1.         La ville de Montréal

Les acteurs du processus d’attribution des contrats d’infrastructure sont :

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Les acteurs du processus d’attribution des contrats d’infrastructure de la ville de Montréal.

Depuis le 1er janvier 2012, la direction de l’approvisionnement est responsable de l’acquisition de biens, services généraux et services professionnels de l’ensemble des unités. Par contre, les arrondissements conservent toujours leur pouvoir d’octroyer des contrats de service professionnel. En ce qui concerne les travaux publics, la direction des infrastructures du service des infrastructures, du transport et de l’environnement a pour mission de ‘planifier la réhabilitation du réseau routier artériel et des ponts et tunnels de concevoir, de réaliser et de gérer des travaux d’infrastructures sur le territoire de la Ville de Montréal’. C’est donc, cette division qui est responsable du processus d’approvisionnement des projets d’infrastructure de la ville. Les unités d’affaires (les requérants) des services centraux et quelques arrondissements sont responsables de la planification préliminaire des projets qui comprend l’identification d’un besoin de travaux à réaliser ainsi que la production d’estimations des coûts préliminaires nécessaire à l’adoption des budgets requis et l’obtention des autorisations préalablement aux appels d’offres. Une fois, le processus de planification préliminaire complétée, les unités d’affaires transmettent à la direction des infrastructures les projets à réaliser pour les phases de conception et de réalisation. En fait, ils mandatent la Direction à titre d’experts-conseils internes. Ensuite, la division de la conception des travaux précise les travaux d’infrastructure par des visites et des analyses qui permettront l’élaboration des plans et devis ainsi que les documents d’appels d’offres. La division dresse la liste des éléments et des quantités prévus au bordereau de soumission, prépare une estimation détaillée des coûts et prévoit une provision pour dépenses contingentes avant le lancement des appels d’offres afin de s’assurer de la faisabilité des projets compte tenu du budget des requérants. Selon le vérificateur général, pour la plupart des projets, ses estimations et plans et devis sont réalisés par des ressources internes. Sinon, en cas de manque de capacités ou de ressources, elles sont confiées à des firmes de génie-conseil. Anciennement, ces estimations des coûts servaient de base à l’analyse des soumissions et l’octroi des contrats. Toutefois, à partir de mars 2010, la direction des infrastructures a confié temporairement la préparation des estimations détaillées de coûts de contrôle basés sur les plans et devis préparés par la ville à une firme d’économiste de construction. Ces estimations de contrôle servent désormais de base comparative lors de l’évaluation des offres et d’appui aux recommandations d’octroi de contrats. Ils sont scellés sous plis séparés et ouverts en même temps que les autres soumissions. En 2011, une division de l’économie de la construction a été mise en place et prendra progressivement la relève de la firme à ce sujet. La division de la conception continue toutefois à préparer des estimations de coûts avant le lancement des appels d’offres. En 2011, la division des infrastructures a séparé en deux divisions distinctes les activités liées à la conception de projets de celles liées au processus d’appels d’offres. Ainsi, selon cette nouvelle structure, les estimations détaillées préparées par la division de la conception sont désormais envoyées à la division de la gestion des projets et relations d’affaires, responsables de la sollicitation des marchés et de la communication avec les soumissionnaires.

Il faut noter que les estimations des coûts de la ville ne sont pas toujours adéquates et ne tiennent pas toujours compte des risques de sorte que les avenants peuvent être plus difficiles à gérer. De plus, sans cette estimation détaillée des coûts, il est difficile de faire un comparatif idéal pour recruter les firmes de génie-conseil responsable des plans et devis et de l’estimation des coûts. En effet, les responsables de projet de la ville se basent sur les soumissions et projets antérieurs de même que leurs expériences pour faire les estimations. Or, des changements ont été suggérés pour l’utilisation de la moyenne des offres comme guide plutôt que de l’offre la plus basse.

2.         Les firmes de génie-conseil

La ville de Montréal n’ayant pas toute l’expertise ou les ressources requises à l’interne fait parfois appel à des firmes de génie-conseil lors de la préparation du processus d’appel d’offres pour l’élaboration des plans et devis ainsi que l’évaluation des coûts du projet. Les firmes de génie-conseil procèdent aussi au choix des matériaux et élaborent le cahier de charges nécessaire à l’étape de l’appel d’offres pour le recrutement des compagnies de construction. En général, les firmes de génie-conseil seront aussi présentes lors de l’exécution des travaux afin de surveiller les aspects qualitatifs, quantitatifs et administratifs des travaux. Pour se faire, ils utilisent un ingénieur responsable de la surveillance des travaux qui a participé à l’élaboration des plans et devis. Or, il revient aussi à cet ingénieur de juger des avenants nécessaires à la réalisation des travaux alors que sa propre firme a réalisé les plans et devis ce qui peut lui donner l’occasion d’en abuser. Aussi, comment la ville pourrait-elle juger de leurs pertinences si ses ressources n’ont pas toujours l’expertise requise?

Les grandes firmes de génie-conseil réussissent mieux à percer que les petites firmes n’ayant pas toujours les ressources, l’expertise et l’expérience nécessaires, ce qui réduit la concurrence à cette étape du processus. La tendance est donc au regroupement des firmes en consortium autant les petites que les plus grandes afin de pallier aux lacunes ci-dessus ainsi que de se parer contre la concurrence. Malgré certains avantages, ceci a pour effet de rendre encore plus difficile la détection de la collusion sans parler des difficultés de gestion et de coordination que ce genre d’entente occasionne.

L’exode de l’expertise vers le privé tend à fragiliser le contrôle de la ville sur le processus d’approvisionnement et à augmenter leur dépendance envers le privé qui attire les meilleurs candidats en offrant de meilleurs salaires et conditions de travail en plus de leurs meilleures capacités à retenir le personnel spécialisé. Or, ces meilleures conditions signifient aussi des coûts plus élevés pour la ville qui doit en fait payer plus cher pour réaliser les travaux nécessaires par ces mêmes firmes de génie-conseil. De plus, les professionnelles de la ville en viennent à être plutôt des gestionnaires de firmes et de travaux perdant en capacité et expertise au profit des firmes de génie-conseil. Ceci est d’autant plus inquiétant que les firmes de génie-conseil peuvent en profiter pour augmenter leurs participations et leurs parts dans la réalisation des projets.

3.         Les firmes de constructions

Les firmes de constructions sont impliquées dans la réalisation des travaux. Ils doivent faire appel à divers sous-traitants pour réaliser les travaux. Afin de recruter ses sous-traitants, ils font appel au Bureau des soumissions déposées du Québec (BSDQ). Malheureusement, la mafia est particulièrement présente à Montréal dans l’industrie de la construction afin de faire blanchir son argent provenant de la drogue sous des couverts de légitimité. Ceci est d’autant plus facile que certains sous-traitants et experts sont payés avec de l’argent comptant, ces paiements au noir entrainent de l’évasion fiscale. Dans le domaine de la construction, la mafia procède de deux façons distinctes : 1) en introduisant leurs membres dans une entreprise ayant des présidents sans casier judiciaire, ensuite en les intimidant ou les persuadant, elle en prend le contrôle à titre de ‘partenaire silencieux’ afin de couvrir leurs transactions ; ou 2) en se procurant des terrains et devenant partenaire des développeurs ou en mettant à contribution leurs propres entreprises. La mafia cache aussi son argent par le biais de la fausse facturation. Ainsi, certains fournisseurs agissant en tant que sous-traitants dans un projet de construction vont remettre une fausse facture à l’entrepreneur général moyennant une commission de 5 ou 10 %. L’entrepreneur récupère donc son argent sous le couvert d’une facture payée. Il peut alors utiliser cet argent pour payer les sous-traitants au noir tout en gonflant artificiellement ses dépenses et ainsi payer moins d’impôt, pour faire des placements dans les paradis fiscaux ou pour financer les parties politiques qui lui assureront des contrats avec la ville.

4.         L’autorité des marchés financiers

Depuis le 15 janvier 2013, en vertu de la loi sur l’intégrité en matière de contrats publics, l’Autorité des marchés financiers (‘Autorité’) a le mandat d’approuver les demandent d’autorisation que doivent présenter les entreprises participant à des contrats et sous-contrats de construction (et de services) qui comportent une dépense égale ou supérieure à 40 000 000 $ et dont le processus d’adjudication ou d’attribution est en cours à cette date ou débute après cette date. Cette autorisation demeure valide pour une période de trois ans ce qui pourrait sembler long si la ‘nature’ des activités de la compagnie change. Cette loi vise à s’assurer de l’intégrité des entreprises désirant faire affaire avec des organismes publics ou des municipalités. Elle prévoit l’implication du commissaire à la lutte contre la corruption pour effectuer les vérifications pertinentes et nécessaires afin d’assurer à l’Autorité les informations requises à l’autorisation de l’entreprise.

5. Les acteurs dans le processus

Le schéma suivant résume l’intervention des différents acteurs lors du processus d’approvisionnement :

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*Intervenants de la ville de Montréal

Les acteurs dans le processus d’approvisionnement.

Les acteurs du privés semblent avoir un pouvoir partagé avec le publique dans la conception et la réalisation de travaux publics.

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