Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement

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Pour faire suite à mon blogue précédent sur les mesures de consolidation et renforcement de l’expertise à l’interne et les mesures d’amélioration du processus décisionnel prisent par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement.

1. Le renouvellement des ententes d’achat

La ville a négocié des ententes d’achat que la grande majorité des unités d’affaires utilisent. Ces quelque 400 ententes assurent à la ville l’obtention de meilleurs prix et contribuent à réaliser des économies d’échelle. Comme la ville est tenue d’user de ces ententes d’achat de par sa Politique d’approvisionnement, la ville entend honorer voire renforcer cette obligation en repérant systématiquement des ententes et des produits disponibles à travers ces ententes. Cette mesure élimine un long processus d’acquisition compétitif et les frais s’y afférant ainsi que des possibilités de corruption et de collusion. Ce mode d’approvisionnement représente un compromis intéressant surtout dans l’acquisition de produit, mais n’est pas vraiment envisageable pour des travaux d’infrastructure. Toutefois, la ville pourrait utiliser ces ententes dans le cas de certains produits servant dans quelques travaux de construction. Ses produits seraient donc, directement achetés par la ville. Par contre, ce type d’entente laisse peu de place à l’innovation et la comparaison d’autres produits durant sa période de validité. Pour des produits à innovation lente, ces ententes sont idéales. Mais, pour les produits à évolution rapide, la ville pourrait se procurer des produits moins performants, voire moins récents, à moins que certaines clauses contractuelles ne prévoient cette situation ou que la période de validité de ses ententes soit plus courte. Dans le domaine de la construction, les produits n’ont pas un cycle aussi rapide que les produits informatiques par exemple. Ainsi, ces ententes pourraient être envisageables pour certains produits du secteur de la construction.

2. Révision et bonification de la politique d’approvisionnement de la ville – uniformisation des procédures

La ville a réalisé une restructuration de la fonction approvisionnement notamment en uniformisant ses procédures, en améliorant ses pratiques de travail et en réalisant des économies par le regroupement et l’uniformisation des achats. Depuis le 1er janvier 2012, la direction de l’approvisionnement est responsable de l’acquisition de biens, services généraux et professionnels de l’ensemble des unités. Par contre, les arrondissements conservent toujours leur pouvoir d’octroyer des contrats de service professionnel. Plus de 110 postes reliés aux processus d’approvisionnement ont été placés sous la responsabilité de la direction de l’approvisionnement. Ces mesures des regroupements ont été prévues afin de maximiser le pouvoir d’achat de la ville, assurer des économies d’échelle et favoriser l’utilisation efficiente des ressources. De plus, la Direction de l’approvisionnement, en collaboration avec les unités concernées, s’assure que les documents d’appels d’offres sont conçus de manière à rendre disponible l’ensemble des informations nécessaire aux soumissionnaires potentiels. La direction de l’approvisionnement et le service des affaires juridiques ont procédé à l’uniformisation des documents d’appels d’offres dont les ententes-cadres, les guides de références et les instructions aux soumissionnaires, qui seront utilisés par l’ensemble des unités. Une démarche d’harmonisation des devis techniques a aussi été entreprise depuis mai 2010 et vise 130 documents regroupés en une vingtaine de champs d’expertise. Ces documents uniformisés se retrouveront facilement dans une base de données dans l’intranet. Ces mesures permettront un meilleur contrôle des activités d’approvisionnement.

3. Création de la direction générale associée – concertation des arrondissements et ressources matérielles (DGA)

Afin d’assurer une meilleure cohérence et coordination des activités de la ville et de ses arrondissements, celle-ci a créé la DGA qui regroupe désormais l’unité de la propreté et du déneigement, les directions de l’approvisionnement, des stratégies et transactions immobilières, des immeubles et du matériel roulant et des ateliers municipaux. Cette mesure permettra une meilleure coordination et cohérence des efforts d’approvisionnement à travers les différentes unités de la ville.

4. Création de la Commission permanente sur l’examen des contrats

La ville a aussi entrepris la création de la Commission permanente sur l’examen des contrats, dont la mission est de s’assurer de la conformité du processus d’appel d’offres. En août 2011, cette commission a diffusé un guide d’information à l’intention des unités administratives. Ce guide indique les critères de transmission des contrats à la Commission. L’un de ces critères concerne les contrats de travaux publics de plus de 2 millions de dollars et dont l’écart entre l’estimation détaillée interne établie durant le processus d’appel d’offres et la soumission de l’adjudicataire est de plus de 20%. Pour ces contrats, la Commission exige que les unités d’affaires expliquent la méthodologie utilisée pour réaliser les estimations ainsi que les écarts entre l’estimation de référence et la soumission ayant le plus bas prix. Par ailleurs, le guide ne prévoit pas cette mesure pour les projets d’une valeur inférieure à 2 millions alors qu’ils représentaient, en 2011, environ 25% des projets et exhibaient un écart supérieur à 20 %. Les instances décisionnelles n’ont donc, pas toujours certaines informations pertinentes et les estimations de prix accusent des lacunes. Ainsi, la commission devrait envisager d’étendre ses exigences à tous les projets de façon à améliorer l’accessibilité des informations à la prise de décision et d’étendre l’expertise interne concernant l’établissement des coûts.

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Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Mesures législatives

Pour faire suite à mon dernier blogue sur les mesures de renforcement du processus de gestion prises par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures législatives entreprises.

Mesures législatives

 

Le gouvernement du Québec a procédé à la révision de plusieurs lois touchant les activités municipales autant au niveau administratif, légale que politique. Le gouvernement du Québec a prévu la réduction des contributions aux partis politiques ainsi que des mesures spécifiques aux domaines d’approvisionnement. Au chapitre du financement des partis politiques municipaux, notons que le nouveau projet de loi No 26 qui est sous consultation prévoit des mesures de réduction des montants de financement privés des partis s’accompagnant d’une augmentation des dépenses qui peuvent être remboursées par la municipalité. Cette mesure vise à réduire la dépendance des partis envers les firmes de construction, mais malheureusement, elle ne peut prévenir l’avidité. De plus, bien que cette mesure soit essentielle, elle ne prévient pas les contributions en argents liquides qui ont été découvertes dans la cadre de la commission Charbonneau. Toutefois, elle ‘prévoit également qu’une personne morale déclarée coupable d’avoir fait un don en argent à un candidat d’une municipalité de moins de 5 000 habitants ne peut obtenir de contrat public’. Or ceci n’affecte pas la ville de Montréal qui a plus de 5 000 habitants. Cette loi demeure aussi incomplète selon l’union des municipalités du Québec qui estime qu’elle devrait prévoir une augmentation du financement public comme c’est le cas dans la loi No 2. En effet, dans plusieurs municipalités, les candidats investissent leur propre argent dans leur campagne ainsi en diminuant de manière significative le niveau des contributions individuelles à 300$, ces candidats devront rechercher du financement privé. Or ceci va à l’encontre du but recherché. Ainsi, le gouvernement québécois devrait s’assurer que la loi No 26 n’aggrave pas la situation plutôt que de l’améliorer.

Au chapitre de l’approvisionnement, le gouvernement québécois a approuvé plusieurs lois dont la Loi No 35 visant à prévenir, combattre et sanctionner certaines pratiques frauduleuses dans l’industrie de la construction et apportant d’autres modifications à la Loi sur le bâtiment et la Loi No 76 modifiant diverses dispositions législatives concernant principalement le processus d’attribution des contrats des organismes municipaux. Le gouvernement cherche à améliorer l’intégrité et la transparence du processus d’approvisionnement municipal. Des estimations du prix de tout contrat de 100 000$ et plus avant l’ouverture des soumissions sont désormais obligatoires. Ceci vise à établir un comparatif du juste prix avec les soumissions reçues afin de s’assurer que le prix du plus bas soumissionnaire est compétitif. D’ailleurs, la ville a entrepris de rejeter toutes offres étant 15% supérieur à son estimation de prix. La divulgation de l’identité des firmes ayant demandé une copie du cahier de charges avant l’ouverture des soumissions est désormais interdite. Or, bien que ceci puisse compliquer la tâche des compagnies collusoires, elle a pour effet de pénaliser les sous-traitants et les entrepreneurs étant donné que sans cette divulgation, les sous-traitants devront envoyer des quantités importantes de soumissions à des entrepreneurs potentiels pour les mandats. Parmi les autres dispositions prévues par ces lois, citons l’obligation pour tout organisme municipal de publier et tenir à jour, sur Internet, une liste de tout contrat d’au moins 25 000$ qu’il conclut. Cette liste devra inclure plusieurs informations dont le nom et le prix du contrat, l’entreprise gagnante, les soumissions obtenues et le coût total réel. Ces renseignements devront demeurer en ligne au moins trois ans après la fin du contrat. Ces renseignements permettront le suivi des entreprises ayant obtenu des contrats et donc, un meilleur contrôle des activités d’approvisionnement de la ville et un outil de détection des actes de collusion et de corruption. Par contre, si l’évaluation des coûts n’est pas adéquate et que ceci fait partie d’une liste publique, les prix des projets risquent d’être faussés durablement. Or, les prix de contrôle sont souvent supérieurs aux prix du plus bas soumissionnaire, selon le dernier rapport du vérificateur général de la ville, ainsi les prix des contrats pourraient augmenter à terme.

De plus, la ville ne peut plus faire affaire avec des firmes ayant été reconnues coupables de collusion ou corruption pour au moins cinq ans. Toute personne cherchant à influencer le processus d’appels d’offres pourrait-être suspendu du processus et non admis à soumissionner pour une période d’un an. Aussi, si la régie des bâtiments du Québec indique une restriction sur la licence d’un entrepreneur eu égard à l’obtention d’un contrat de construction avec la ville, non seulement l’entrepreneur ne peut plus soumissionner sur ces contrats, mais il doit également en cesser l’exécution si la ville ne demande pas à la régie l’autorisation de poursuivre les travaux dans les 20 jours de l’inscription de la restriction ou si la régie n’accorde pas cette autorisation dans les 10 jours suivant une telle demande. Or, suite à un recensement effectué par la ville en décembre 2011, il a été découvert que quatorze entreprises sous contrat avaient une licence restreinte et depuis, 47 dérogations ont été obtenues par la ville de Montréal. Ceci témoigne de l’importance de cette mesure pour la ville de Montréal en vue d’améliorer les types d’entreprises avec lesquels elle transige et donc, de réduire la collusion et la corruption dans la gestion des contrats. Par contre, elle risque de devenir complètement accessoire vu les possibilités de dérogations. Au Danemark, toute entreprise ayant été reconnue coupable de crimes organisés, de blanchissement d’argent, de fraudes ou de corruption est exclue du processus d’approvisionnement.

Depuis le 1er janvier 2012, le décret 841-2011 concernant le règlement sur les contrats de construction des organismes municipaux impose à tout entrepreneur désirant conclure un contrat de construction de 25 000$ ou plus avec un organisme municipal l’obligation de détenir une attestation de Revenu Québec sauf si le contrat doit être conclu en raison d’une situation d’urgence ou l’entrepreneur n’a pas d’établissement au Québec. Ce type de règlement se trouve aussi au Danemark, où toute entreprise ayant une dette de 14 000 euros ou plus ne peut être admise à soumissionner sur des contrats publics.

Finalement, le gouvernement du Québec a aussi élaboré un Projet de loi n°17 qui s’intitule la loi modifiant le Code des professions en matière de justice disciplinaire qui prévoit des sanctions plus sévères aux professionnels reconnus coupables de collusion ou corruption. Ainsi, les conseils de discipline devront juger, selon la gravité de l’infraction, si un professionnel devrait payer une amende, perdre son titre pendant un certain temps, ou être radié de sa profession. Cette loi vise aussi à accélérer l’étude des plaintes qui pouvait prendre entre quatre et cinq ans.

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Les acteurs du processus d’approvisionnement de la Ville de Montréal

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Trois acteurs majeurs font partie du processus d’approvisionnement des travaux publics de la ville de Montréal dont un quatrième s’ajoute pour les contrats de travaux publics égaux ou supérieurs à 40 millions de dollars canadiens tels qu’illustrés dans la figure suivante :

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Les acteurs du processus d’approvisionnement des travaux publics de la ville de Montréal.

 Une description de chacun de ses acteurs est fournie dans les sous-sections suivantes.

1.         La ville de Montréal

Les acteurs du processus d’attribution des contrats d’infrastructure sont :

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Les acteurs du processus d’attribution des contrats d’infrastructure de la ville de Montréal.

Depuis le 1er janvier 2012, la direction de l’approvisionnement est responsable de l’acquisition de biens, services généraux et services professionnels de l’ensemble des unités. Par contre, les arrondissements conservent toujours leur pouvoir d’octroyer des contrats de service professionnel. En ce qui concerne les travaux publics, la direction des infrastructures du service des infrastructures, du transport et de l’environnement a pour mission de ‘planifier la réhabilitation du réseau routier artériel et des ponts et tunnels de concevoir, de réaliser et de gérer des travaux d’infrastructures sur le territoire de la Ville de Montréal’. C’est donc, cette division qui est responsable du processus d’approvisionnement des projets d’infrastructure de la ville. Les unités d’affaires (les requérants) des services centraux et quelques arrondissements sont responsables de la planification préliminaire des projets qui comprend l’identification d’un besoin de travaux à réaliser ainsi que la production d’estimations des coûts préliminaires nécessaire à l’adoption des budgets requis et l’obtention des autorisations préalablement aux appels d’offres. Une fois, le processus de planification préliminaire complétée, les unités d’affaires transmettent à la direction des infrastructures les projets à réaliser pour les phases de conception et de réalisation. En fait, ils mandatent la Direction à titre d’experts-conseils internes. Ensuite, la division de la conception des travaux précise les travaux d’infrastructure par des visites et des analyses qui permettront l’élaboration des plans et devis ainsi que les documents d’appels d’offres. La division dresse la liste des éléments et des quantités prévus au bordereau de soumission, prépare une estimation détaillée des coûts et prévoit une provision pour dépenses contingentes avant le lancement des appels d’offres afin de s’assurer de la faisabilité des projets compte tenu du budget des requérants. Selon le vérificateur général, pour la plupart des projets, ses estimations et plans et devis sont réalisés par des ressources internes. Sinon, en cas de manque de capacités ou de ressources, elles sont confiées à des firmes de génie-conseil. Anciennement, ces estimations des coûts servaient de base à l’analyse des soumissions et l’octroi des contrats. Toutefois, à partir de mars 2010, la direction des infrastructures a confié temporairement la préparation des estimations détaillées de coûts de contrôle basés sur les plans et devis préparés par la ville à une firme d’économiste de construction. Ces estimations de contrôle servent désormais de base comparative lors de l’évaluation des offres et d’appui aux recommandations d’octroi de contrats. Ils sont scellés sous plis séparés et ouverts en même temps que les autres soumissions. En 2011, une division de l’économie de la construction a été mise en place et prendra progressivement la relève de la firme à ce sujet. La division de la conception continue toutefois à préparer des estimations de coûts avant le lancement des appels d’offres. En 2011, la division des infrastructures a séparé en deux divisions distinctes les activités liées à la conception de projets de celles liées au processus d’appels d’offres. Ainsi, selon cette nouvelle structure, les estimations détaillées préparées par la division de la conception sont désormais envoyées à la division de la gestion des projets et relations d’affaires, responsables de la sollicitation des marchés et de la communication avec les soumissionnaires.

Il faut noter que les estimations des coûts de la ville ne sont pas toujours adéquates et ne tiennent pas toujours compte des risques de sorte que les avenants peuvent être plus difficiles à gérer. De plus, sans cette estimation détaillée des coûts, il est difficile de faire un comparatif idéal pour recruter les firmes de génie-conseil responsable des plans et devis et de l’estimation des coûts. En effet, les responsables de projet de la ville se basent sur les soumissions et projets antérieurs de même que leurs expériences pour faire les estimations. Or, des changements ont été suggérés pour l’utilisation de la moyenne des offres comme guide plutôt que de l’offre la plus basse.

2.         Les firmes de génie-conseil

La ville de Montréal n’ayant pas toute l’expertise ou les ressources requises à l’interne fait parfois appel à des firmes de génie-conseil lors de la préparation du processus d’appel d’offres pour l’élaboration des plans et devis ainsi que l’évaluation des coûts du projet. Les firmes de génie-conseil procèdent aussi au choix des matériaux et élaborent le cahier de charges nécessaire à l’étape de l’appel d’offres pour le recrutement des compagnies de construction. En général, les firmes de génie-conseil seront aussi présentes lors de l’exécution des travaux afin de surveiller les aspects qualitatifs, quantitatifs et administratifs des travaux. Pour se faire, ils utilisent un ingénieur responsable de la surveillance des travaux qui a participé à l’élaboration des plans et devis. Or, il revient aussi à cet ingénieur de juger des avenants nécessaires à la réalisation des travaux alors que sa propre firme a réalisé les plans et devis ce qui peut lui donner l’occasion d’en abuser. Aussi, comment la ville pourrait-elle juger de leurs pertinences si ses ressources n’ont pas toujours l’expertise requise?

Les grandes firmes de génie-conseil réussissent mieux à percer que les petites firmes n’ayant pas toujours les ressources, l’expertise et l’expérience nécessaires, ce qui réduit la concurrence à cette étape du processus. La tendance est donc au regroupement des firmes en consortium autant les petites que les plus grandes afin de pallier aux lacunes ci-dessus ainsi que de se parer contre la concurrence. Malgré certains avantages, ceci a pour effet de rendre encore plus difficile la détection de la collusion sans parler des difficultés de gestion et de coordination que ce genre d’entente occasionne.

L’exode de l’expertise vers le privé tend à fragiliser le contrôle de la ville sur le processus d’approvisionnement et à augmenter leur dépendance envers le privé qui attire les meilleurs candidats en offrant de meilleurs salaires et conditions de travail en plus de leurs meilleures capacités à retenir le personnel spécialisé. Or, ces meilleures conditions signifient aussi des coûts plus élevés pour la ville qui doit en fait payer plus cher pour réaliser les travaux nécessaires par ces mêmes firmes de génie-conseil. De plus, les professionnelles de la ville en viennent à être plutôt des gestionnaires de firmes et de travaux perdant en capacité et expertise au profit des firmes de génie-conseil. Ceci est d’autant plus inquiétant que les firmes de génie-conseil peuvent en profiter pour augmenter leurs participations et leurs parts dans la réalisation des projets.

3.         Les firmes de constructions

Les firmes de constructions sont impliquées dans la réalisation des travaux. Ils doivent faire appel à divers sous-traitants pour réaliser les travaux. Afin de recruter ses sous-traitants, ils font appel au Bureau des soumissions déposées du Québec (BSDQ). Malheureusement, la mafia est particulièrement présente à Montréal dans l’industrie de la construction afin de faire blanchir son argent provenant de la drogue sous des couverts de légitimité. Ceci est d’autant plus facile que certains sous-traitants et experts sont payés avec de l’argent comptant, ces paiements au noir entrainent de l’évasion fiscale. Dans le domaine de la construction, la mafia procède de deux façons distinctes : 1) en introduisant leurs membres dans une entreprise ayant des présidents sans casier judiciaire, ensuite en les intimidant ou les persuadant, elle en prend le contrôle à titre de ‘partenaire silencieux’ afin de couvrir leurs transactions ; ou 2) en se procurant des terrains et devenant partenaire des développeurs ou en mettant à contribution leurs propres entreprises. La mafia cache aussi son argent par le biais de la fausse facturation. Ainsi, certains fournisseurs agissant en tant que sous-traitants dans un projet de construction vont remettre une fausse facture à l’entrepreneur général moyennant une commission de 5 ou 10 %. L’entrepreneur récupère donc son argent sous le couvert d’une facture payée. Il peut alors utiliser cet argent pour payer les sous-traitants au noir tout en gonflant artificiellement ses dépenses et ainsi payer moins d’impôt, pour faire des placements dans les paradis fiscaux ou pour financer les parties politiques qui lui assureront des contrats avec la ville.

4.         L’autorité des marchés financiers

Depuis le 15 janvier 2013, en vertu de la loi sur l’intégrité en matière de contrats publics, l’Autorité des marchés financiers (‘Autorité’) a le mandat d’approuver les demandent d’autorisation que doivent présenter les entreprises participant à des contrats et sous-contrats de construction (et de services) qui comportent une dépense égale ou supérieure à 40 000 000 $ et dont le processus d’adjudication ou d’attribution est en cours à cette date ou débute après cette date. Cette autorisation demeure valide pour une période de trois ans ce qui pourrait sembler long si la ‘nature’ des activités de la compagnie change. Cette loi vise à s’assurer de l’intégrité des entreprises désirant faire affaire avec des organismes publics ou des municipalités. Elle prévoit l’implication du commissaire à la lutte contre la corruption pour effectuer les vérifications pertinentes et nécessaires afin d’assurer à l’Autorité les informations requises à l’autorisation de l’entreprise.

5. Les acteurs dans le processus

Le schéma suivant résume l’intervention des différents acteurs lors du processus d’approvisionnement :

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*Intervenants de la ville de Montréal

Les acteurs dans le processus d’approvisionnement.

Les acteurs du privés semblent avoir un pouvoir partagé avec le publique dans la conception et la réalisation de travaux publics.

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