Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Les mesures d’amélioration du contrôle

Controle

Pour faire suite à mon blogue précédent sur les mesures d’amélioration des activités d’approvisionnement prisent par la ville de Montréal pour prévenir la collusion et la corruption dans le système d’approvisionnement, le présent article vise à décrire et analyser les mesures d’amélioration du contrôle.

1. Création du Bureau du contrôleur de la Ville de Montréal

Le 25 octobre 2010, la ville de Montréal a créé le service du contrôleur général rattaché à la direction générale afin de renforcer ses capacités de vérification et de contrôle interne, de promouvoir et d’assurer un comportement éthique ainsi que du respect des valeurs de la ville. Ce service regroupe une équipe multidisciplinaire qui comprend des spécialistes en ingénierie, comptabilité, éthique, enquêtes, droit, approvisionnement et juricomptabilité. Parmi ses activités, il faut compter :

  • Des analyses techniques portant sur l’ensemble des activités d’approvisionnements et qui incluent l’analyse des cahiers de charges, des coûts, des plans, des rapports, des visites de chantier, etc.
  • L’audit complète des processus, risques et contrôles de la ville
  • Des enquêtes et analyses portant entre autres sur l’utilisation inadéquate des ressources, la corruption, etc.
  • L’examen préemploi nouvellement exigé qui comprend des vérifications d’antécédents judiciaires et professionnels lors de l’embauche de tout nouvel employé de la ville.
  • La vérification de la conformité de la planification à l’exécution du contrat
  • La bonne gouvernance de la ville qui comprend des analyses de la stratégie, planification, performance et reddition de compte. Ces analyses comprennent une revue des dossiers décisionnels.
  • L’application du code de conduite des employés et soutien et conseil en matière d’éthique
  • La gestion de la ligne éthique et des missions en juricomptabilité
  • L’audit des processus de gestion de projets
  • La mise en place d’un portrait global des entreprises et fournisseurs potentiels afin de mieux connaitre les marchés locaux, nationaux et internationaux

Cette mesure représente un complément au travail du vérificateur général de la ville et un moyen de prévention de la corruption et de la collusion. Cette mesure pourrait être perçue comme un dédoublement et donc, une perte de ressource, mais il faut noter que le service du contrôleur général a un rôle opérationnel en conduisant certaines activités nécessaires au fonctionnement de la ville en plus de son rôle de contrôle. Cette mesure sera donc utile dans la lutte contre la corruption et la collusion du système d’approvisionnement.

2. Implantation d’un programme de certification des contrôles internes

La ville de Montréal compte implanter un programme de certification des contrôles internes. L’objectif de ce programme est d’assurer que le système interne de contrôle financier ne permet que l’encaissement et les dépenses autorisées, la protection des actifs et l’enregistrement des opérations aux fins de préparation des états financiers. Ce système permettra la consolidation des informations desquelles se base l’administration pour prendre des décisions. Cette mesure est intéressante à terme au processus d’approvisionnement dans la mesure où ses décisions touchent les projets d’investissement des infrastructures de la ville et permettront un meilleur contrôle des dépenses.

Le présent article conclut cette série spéciale sur les mesures de prévention de la corruption et de la collusion au sein de la ville de Montréal.

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Les mesures actuelles et prévues pour la prévention de la corruption et de la collusion à la ville de Montréal : Les mesures d’éthiques

Pour ceux qui suivent la commission Charbonneau, peut-être seriez-vous curieux de savoir quelles mesures actuelles et futures la ville de Montréal a-t-elle prises et désir prendre afin de prévenir la corruption et la collusion. En effet, les récentes allégations ainsi que les rapports du vérificateur général de la ville de Montréal, du Groupe conseil, etc. ont incité et dirigé les actions de la ville dans la mise en place de mesures afin d’améliorer le système d’approvisionnement en général et de prévenir la corruption et la collusion. La figure suivante résume ces mesures :

Mesures.villes

 

Dans cette série de blogues, j’examinerais chacune de ces mesures séparément. En particulier, dans ce blogue, je vais décrire et analyser les mesures prises concernant l’éthique.

a) L’intégration de clauses en prévention de la collusion et de la fraude dans les documents

La ville de Montréal a intégré, dans toutes ses unités, des clauses en prévention de la collusion et de la fraude dans les documents d’appels d’offres et instructions aux soumissionnaires ainsi qu’en ligne sur le site de la ville de Montréal. Or, ce type de clauses est standard dans les documents d’appels d’offres des grandes banques de financement tel que la banque mondiale. Leur absence est particulièrement curieuse et sérieuse. Ces clauses sont un strict minimum dans la lutte contre la collusion et la corruption bien qu’elles ne garantissent à elle seule l’absence de collusion, elles ont le mérite de démontrer aux soumissionnaires l’engagement de la ville à faire respecter les règles d’éthiques et de ne tolérer aucune dérogation. Il est bien sûr évident qu’une telle mesure à elle seule n’est pas suffisante pour dissuader la collusion ou la corruption. D’abord, pour les responsables de la rédaction des appels d’offres, normalement des habitués du processus, ce type d’instructions standard n’est jamais relu. Ces instructions seront probablement lues par des nouveaux du processus ou quand un changement est signalé par l’entité émettrice. Il est donc important de faire signer une lettre spécifique concernant la non-implication dans des actes collusoires ou corrupteurs. Cette lettre oblige les responsables à réfléchir à cet aspect particulier chaque fois qu’ils préparent et signent des appels d’offres. Or c’est ce que la nouvelle politique de gestion contractuelle de la ville (2010 et 2011) prévoit désormais.

b) Adoption de nouvelles normes d’embauche des cadres et du personnel

La ville de Montréal a adopté de nouvelles normes d’embauches notamment par l’ajout d’enquêtes de réputation. Ces enquêtes de réputation visent à déterminer si tout nouveau candidat aurait été impliqué par le passé dans des actes répréhensibles du point de vue judiciaire et professionnel. Ceci bien sûr ne ‘prévient pas l’ingérence politique, le favoritisme et le copinage’ selon le syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal. La formation éthique prévue pour les élus ainsi que leur engagement envers ses règles éthiques sont donc complémentaires à l’application de cette mesure. La ville a d’ailleurs engagé un conseiller en éthique indépendant pour les élus par le service du capital humain à cet effet.  De plus, la ville à implanter de nouvelles règles et balises « Après emploi » à l’intention des cadres poursuivant leur carrière hors de la fonction publique montréalaise de façon à prévenir l’avantage que ceux-ci pourraient encourir à l’entreprise les embauchant et à prévenir des situations de conflits d’intérêts. Ce type de mesure est d’ailleurs coutumier dans le domaine de l’approvisionnement. Dans le cadre de projet financé par l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI) par exemple, l’entreprise préparant l’appel d’offres doit spécifier si les candidats proposés sont d’anciens employés de la fonction publique.

c) Mise en place d’une ligne téléphonique éthique

La ville de Montréal a mis en place une ligne téléphonique éthique en vue de la prévention de la fraude et du gaspillage. Cette ligne est destinée autant aux citoyens et aux fournisseurs qu’aux employés de la ville. La ville a d’ailleurs clairement identifié et publié sur son site à l’intention des usagers les objectifs et limites de cette ligne téléphonique. Le contrôleur de la ville en assume la responsabilité par sous-traitance à une firme externe. La mise en place de cette ligne est certainement un pas nécessaire. Celle-ci a le mérite d’assurer autant que possible l’anonymat des dénonciateurs, mais ne garantit pas à elle seule, la prévention de la collusion et de la corruption. En effet, certaines entraves à la dénonciation sont la honte, la peur, les remords et la déloyauté que ressent l’individu concerné. Ainsi, la personne ressent une honte en relation à sa réputation et pour son rôle fut-il celui d’avoir soit toléré soit fermé les yeux sur certains actes. Une peur en rapport aux menaces envers elle ou sa famille, la peur de perdre son emploi et des conséquences judiciaires. Des remords par rapport à son implication dans des affaires répréhensibles. Et finalement, un sens de loyauté mal placé envers un groupe, une famille, des amis, etc. ayant pris part à des actes illégaux. Dans ce cas, le témoin se sent déloyal et hésite de passer aux dénonciations. Ces entraves ne peuvent être balayées par la simple mise en place d’une ligne téléphonique bien que celle-ci soit nécessaire.

L’unité anticorruption (UPA) a aussi une ligne téléphonique à cette fin. Or, cette unité a les ressources et le mandat de faire les enquêtes sur les allégations. La ville de Montréal pourra sûrement y faire appel durant ses enquêtes. Son rôle pourrait se révéler être celui d’un trieur. Pour les dénonciateurs, faire le pas d’abord auprès de la ville pourrait être moins intimidant que faire les pas directement auprès de l’unité anticorruption. De plus, si la ville décide de ne pas donner suite aux allégations ou si le dénonciateur hésite d’y avoir recours pour diverses raisons, celui-ci pourrait aussi envisager l’UPA comme autre recours ou la ligne téléphonique de l’escouade EPIM. Notons qu’un danger subsiste à l’encontre du contrôleur de la ville et des membres de son département que ceux-ci deviennent la cible de menace autant par des membres de la ville désirant couvrir l’affaire que par des acteurs extérieurs. Ainsi, l’existence d’un certain dédoublement semble donc judicieuse.

d) Mise à jour du guide de conduite des employés de la ville de Montréal et distribution à chaque employé

La ville de Montréal a mis à jour le guide de conduite des employés et s’est engagée à le réviser annuellement. Ce guide a aussi été distribué à chaque employé et fera l’objet de rappel annuel. Il serait aussi nécessaire qu’il le soit pour chaque nouvel employé. Ce guide explique les règles en vigueur en ce qui a trait aux conflits d’intérêts, à l’acceptation de cadeaux ou de marques d’hospitalités et d’autres avantages liés à des relations familiales. Ainsi, aucun employé ne pourra prétendre à l’ignorance ou à l’incertitude. Par contre, les récentes allégations concernées des dirigeants et des élus. Ainsi, bien que cette mesure soit en soi nécessaire pour la prévention de la collusion et de la corruption, elle n’est qu’accessoire et ne résout pas les problèmes découverts récemment. Les dirigeants doivent avoir un engagement personnel ferme à respecter les lignes de conduite éthiques mises en place. Les employés ont aussi reçu la consigne de remplir un formulaire de divulgation lorsqu’ils ont un doute ou décèlent un manquement en matière d’éthique. Bien que ceci semble une mesure intéressante, elle risque de conduire à des abus de la part de certains employés particulièrement suspicieux ou agissant par esprit de vengeance. Ceci risque alors de ruiner la réputation d’employés honnêtes. Les dirigeants devraient donc, être particulièrement vigilants.

La ville de Montréal a aussi informé ses quelque 30,000 fournisseurs de l’implantation de cette mesure envoyant un message clair de son engagement envers la prévention de la collusion et la corruption. Cette mesure permet aussi de conscientiser les fournisseurs sur les actes qu’ils peuvent ou ne peuvent pas poser dans le cadre du développement de leurs affaires avec la ville et pourront en mesurer les conséquences.

e) Code d’éthique et de conduite des membres du conseil de la Ville et des conseils d’arrondissement

La ville de Montréal a conduit et prévu des formations destinées aux élus suivant leurs assermentations portant sur l’éthique et le code de conduite. Ces formations sont importantes dans la mesure où les élus doivent adhérer à ces normes de conduite, mais elles ne garantissent pas que ceux-ci les appliquent dans leurs activités. Cette mesure pourrait toutefois, contribuer à changer les tendances internalisées à écorcher les principes d’éthique. En effet, tout commence avec la connaissance et donc, la conscience des choses. Or, éduquer la conscience parfois très élastique de certains individus est nécessaire dans la prévention de la corruption.

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La corruption et la collusion dans le système actuel d’approvisionnement des infrastructures de la Ville de Montréal

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Pour ceux qui suivent la commission Charbonneau, ceci résume les stratagèmes des entreprises corrompues. En effet, afin d’arriver à leurs fins, les entreprises et responsables de la ville malhonnêtes déjouent les règles établies. Les paragraphes qui suivent décriront leur stratège dans chacun des cas. 

1. La règle du plus bas soumissionnaire

Le processus d’approvisionnement est menacé par des pratiques collusoires. En effet, selon les règles établies le plus bas soumissionnaire gagne le contrat. La collusion a lieu entre les compagnies pour fixer les prix des offres afin de déterminer le gagnant à l’avance sous le couvert d’une légitime concurrence. De cette façon, les compagnies s’assurent qu’elles gagneront un contrat à tour de rôle. Elles peuvent aussi faire une répartition géographique des contrats, de sorte que seulement certaines compagnies faisant partie d’un certain secteur peuvent participer aux appels d’offres et gagner les projets à tour de rôle. Les compagnies déjouent ainsi le système d’appel d’offres tout en donnant l’apparence d’en respecter les règles. En outre, pour déjouer la règle du plus bas soumissionnaire, les entreprises procèdent selon les scénarios suivants :

  • Les entreprises s’entendent pour que l’entreprise devant obtenir le contrat obtienne le prix le plus bas en fixant le prix et en soumissionnant tous avec des prix plus élevés.
  • Les entreprises soumissionnent, mais le plus bas soumissionnaire se retire ou se fait « disqualifier volontairement›› afin de laisser l’entreprise désignée gagner le contrat. Cette entreprise peut ensuite agir à titre de sous-traitante ou attendre son tour.
  • Parfois, plusieurs entreprises soumissionnent, mais les compagnies ont les mêmes propriétaires ou actionnaires.

 2. L’homologation

En vertu de la loi sur la communauté métropolitaine de Montréal, la ville peut procéder à l’homologation des produits. Cette procédure permettant de s’assurer de la qualité des produits réduit aussi la concurrence sur certains produits nécessaires aux travaux publics. Il est courant que des produits moins chers, mais non homologués ne puissent être utilisés dans les offres de services. Or, cette pratique donne la main forte aux fournisseurs ayant un produit homologué. En effet, certains fournisseurs changent le prix du produit dépendamment de son affinité avec l’entreprise acquéreuse et afin d’éliminer la concurrence ‘indésirable’18. Selon les propos de Monsieur Duchesneau à la commission Charbonneau, ceci entraine des variations de prix et empêcherait ainsi la ville d’avoir le meilleur prix pour le produit dans les offres de services des travaux publics.

3. Les tactiques pour réduire la concurrence

Le secteur de la construction est contrôlé par des entreprises mafieuses. Aussi, parfois, les territoires ainsi que les appels d’offres sont considérés jalousement par ses compagnies comme un domaine intouchable de sorte que peu d’entreprises peuvent percer si ce n’est selon les modalités de ses compagnies mafieuses. Sinon, menaces, violence physique, intimidation, asphyxie économique voire « conséquences fâcheuses » sont courantes pour dissuader toutes entreprises non invitées à soumissionner dans les offres de service où elles ne sont pas bienvenues. Ainsi, soit les entreprises se plient à la façon de faire du marché corrompu ou elles ne soumissionnent tout simplement pas dans certains marchés. Cette triste réalité a pour conséquence de réduire la concurrence, d’entretenir la corruption et de maintenir les prix élevés selon la volonté de ses entreprises. Ceci explique en partie pourquoi les coûts des travaux à Montréal sont 30% plus élevés qu’ailleurs.

4. Le financement des partis politiques et les pots de vin et cadeaux aux fonctionnaires

La coutume était à l’échange des faveurs. Ainsi, afin de gagner des contrats, les entreprises de la construction étaient invitées à faire des dons aux partis politiques municipaux. Il était aussi courant que les parties prenantes des projets reçoivent des vacances gratuites, des maisons, de l’argent, etc. en échange de contrats. L’argent liquide servant à cacher le financement des partis politiques était aussi disponible grâce à la fausse facturation. D’ailleurs, les montants servant à financer les parties politiques étaient cachés dans les offres de services ou dans les extras demandés afin de permettre à ces compagnies de retrouver leur argent et de payer les pots-de-vin aux responsables de la ville. Les compagnies utilisaient aussi leurs ingénieurs comme prête-noms pour financer les partis politiques avec les extras. Ces montants pouvaient être cachés en gonflant le montant de démarrage du projet par des jeux sur les prix et les quantités, en exigeant des avenants, etc. Cette pratique fait donc payer la note aux citoyens.

5.         Les demandes de proposition qui réduisent la concurrence

Au niveau municipal, les responsables élaborent des demandes de proposition de telle façon que peu d’entreprises réussissent à se qualifier. En particulier, le rapport du vérificateur général portant sur le processus d’acquisition et d’installation des compteurs d’eau faisait état de critères de sélection restrictifs portant sur l’exigence d’une expérience avec la ville de Montréal. Ceci a eu pour effet de réduire la concurrence en pénalisant les entreprises n’ayant pas travaillé avec la ville. Ainsi, que ce soit au niveau des critères de sélection ou des exigences, certains utilisent ce genre de stratégie afin de favoriser certaines entreprises montréalaises en particulier et d’éliminer les entreprises étrangères sous les couverts d’une ouverture nationale et internationale selon les accords. Aussi, parfois, l’ampleur d’un projet réduit la concurrence en favorisant particulièrement les grandes entreprises. C’est ainsi que le vérificateur général de la ville a recommandé la scission de certains projets pour accroitre la concurrence.

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